Otras materias

¿Son suficientes las sanciones administrativas?

Este verano aproveche la ventaja que supone residir en Cantabria para asistir al curso de la Universal Internacional Menéndez Pelayo (UIMP) sobre el Análisis Económico del Derecho (AED) impartido por Francisco Cabrillo Rodríguez, catedrático de la Complutense, excelente y ameno comunicador.

Esta ha sido mi primera aproximación a una materia que propone un enfoque distinto a diversas cuestiones jurídicas. Entre estas cuestiones en el curso se analizó la eficacia de las penas desde el punto de vista del AED y, en concreto, atendiendo al planteamiento de Gary Becker, premio Nobel de Economía en 1992.

Las Tesis de Becker han hecho que me replante la eficacia de las sanciones y, en concreto, sí su cuantía es excesiva, suficiente o, por el contrario, debe elevarse como elemento de disuasión.

Antes de comenzar, advierto al lector que la presente entrada pretende realizar un planteamiento simple de la cuestión, por lo que aquellos avezados en la materia posiblemente lo consideren falto de originalidad.

Becker partía de la racionalidad del delincuente. Si un delincuente es racional comparará el beneficio que espera obtener con sus posibles consecuencias. Pero, la consecuencia no solo se concreta en la cuantía de sanción que la infracción conlleva, sino que debe tenerse en cuenta también la probabilidad, en primer lugar, de ser sancionado y, en segundo lugar, de cumplir efectivamente la sanción impuesta. Este matiz es de suma relevancia y suele pasar desapercibido.

Veamos un ejemplo. Supongamos una infracción urbanística en la que el beneficio obtenido con la infracción es de 1 millón de euros y su sanción de 2 millones de euros. Si la probabilidad de que se sancione al infractor es del 20% (0.20), cualquier potencial infractor racional realizaría el siguiente cálculo:

2 millones de € de sanción multiplicados por 0.20 = 400.000 € de multa.

Si la probabilidad de ser perseguido y condenado por la infracción se mantiene igual (20%), el endurecimiento de la sanción por sí sólo no generaría un efecto disuasorio suficiente ya que los beneficios de la infracción seguirían siendo mayores que los costos para el infractor.

Sigamos con el ejemplo, si la multa se duplica pero la probabilidad de persecución y condena se mantiene igual (20%), el cálculo del infractor sería el siguiente:

4 millones de € por 0.20 = 800.000 € de multa.

En este caso, la multiplicación de la sanción no evita que al posible infractor le resulte “eficiente” la comisión de la infracción atendiendo a la comparación coste beneficio.

Un delincuente racional será disuadido cuando el valor de la sanción multiplicado por la probabilidad de su imposición sea superior al beneficio esperado de la infracción.

En el ejemplo propuesto, la disuasión se produciría si la sanción aumenta hasta superar los 5 millones de euros.

5 millones de € por 0.20 = 1.000.000 € de multa.

La teoría de Becker supone una visión distinta de la lucha contra las infracciones respecto a la sostenida por las tesis tradicionales que solo hacían hincapié en la cuantía de la sanciones. Esta lucha se puede realizar aumentando las sanciones pero también incrementando la probabilidad de que el infractor sea sancionado y de que cumpla su sanción, y para que este incremento se produzca deben mejorarse los medios con los que cuenta la Administración en la represión de las infracciones. A lo que yo añado, evitando la utilización indiscriminada de los indultos.

Lo practica habitual es que la lucha contra las infracciones se traduzca en un incremento de las sanciones, tan solo hay que leer los medios de comunicación para darse cuenta que ante cualquier infracción con cierta repercusión pública la respuesta es siempre el aumento de las sanciones aplicables y, en menor medida, la adopción de otro tipo de actuaciones.

Como anécdota puedo contar que he estado buscando alguna norma que disminuya las cuantías de la sanciones. No he tenido suerte.

En contra de la práctica habitual resultaría más efectivo aumentar la probabilidad de ser sancionado. Ahora bien, para que se produzca este aumento son necesarias reformas de mayor calado, reformas que implicarían la dotación de mayores y mejores medios a la Administración. Evidentemente, estas reformas tendrían un coste económico, condición que en estos momentos subordina toda medida que se pudiera adoptar.

A esta idea responde el siguiente titular de prensa:

Los expertos remarcan que la corrupción no se ataja incrementando penas sino con más medios y agilizando procedimientos. Los dos profesores de Derecho Penal que han comparecido este jueves ante la Comisión Constitucional del Congreso han coincido en remarcar que para atajar la corrupción no es necesario incrementar penas ni crear nuevos tipos delictivos, sino impulsar medidas de prevención, dotar de más medios a la Justicia, garantizar el cumplimiento efectivo de las sanciones y agilizar los procedimientos judiciales, especialmente en la fase de instrucción.

Evidentemente la mejor opción sería que la probabilidad de ser sancionado fuese la máxima, pero esto ocasionaría la ineficiencia de la lucha contra las infracciones, ya que el coste económico de la política represiva sería desmesurado. Si el infractor racional sabe que será sancionado no cometerá la infracción desde el momento en que la sanción sea igual al beneficio esperado. En este caso la sanción dejará de tener un efecto disuasorio.

Vistos estos datos, la cuestión a dilucidar es cuál debe ser la relación que debe existir entre la probabilidad de ser sancionado y de cumplir la sanción, con la cuantía de la sanción.

Para finalizar esta entrada quiero referirme a un caso concreto: la lucha que desde la Administración se está realizando contra una de las prácticas mas criticadas en materia de vivienda protegida: las viviendas vacías.

Al tratarse de una competencia autonómica exclusiva, esta lucha nos puede servir de ejemplo de las distintas respuestas que han adoptado los legisladores autonómicos.

Respecto a la probabilidad de ser sancionado, el Estudio sobre Viviendas Protegidas vacías del Defensor del Pueblo de marzo del 2013 (3), hizo constar lo siguiente:

Causas de desocupación de las viviendas: El adjudicatario tiene otra vivienda en la que reside de manera habitual: causa frecuente (…) La mayoría de las actuaciones sancionadoras obedecen a no estar utilizándose la vivienda de manera habitual y permanente. Algunas CCAA no son eficaces para eliminar este posible fraude; sigue habiendo muchos casos sin control, inspección ni sanción. Pero no disponemos de cifras precisas sobre la magnitud o relevancia de esta causa.

Por tanto, en algunos Comunidades Autónomas la probabilidad de ser sancionado, según la terminología de Becker, es escasa.

En cuanto a la cuantía de las sanciones las legislaciones autonómicas discrepan en sus cuantías. Así, sin ánimo de ser exhaustivo y a título de ejemplo, en Galicia esta infracción es considerada como falta muy grave sancionable con multa cuya cuantía mínima es de 60.000 €; en La Rioja también se considera falta muy grave y conlleva una multa por una cuantía mínima de 30.001 €; En Aragón es considerada como falta grave con una multa mínima de 3.001.

A partir de la enumeración anterior me permito realizar dos consideraciones:

Primera. Existen viviendas protegidas que, atendiendo a su clase (supongamos que se trata de una vivienda de régimen especial), ubicación y superficie pueden no superar los 60.000 €. Atendiendo a esta consideración las sanciones en Galicia resultan excesivas.

Segunda. Destaca la disparidad con que los legisladores autonómicos han valorado el reproche económico que merece tener una vivienda protegida vacía.

A mi juicio de los datos expuesto la lucha contra el fenómeno de las viviendas protegidas vacías debería hacer especial hincapié en el aumento de la probabilidad de ser sancionado, en términos del informe de la Defensora del Pueblo, evitando los casos sin control, inspección ni sanción.

Publicado en Administraciónpublica.com el 28 de agosto de 2014.

 

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