San Vicente de la Barquera.

Dos recientes sentencias del Tribunal Constitucional (Sentencia 57/2015, de 18 de marzo de 2015 y 92/2015, de 14 de mayo) han venido a limitar las posibilidades que la Ley Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral (Ley del POL) concedía a los PSIR como instrumentos a través de los que ejecutar Actuaciones Integrales Estratégicas (AIE). En concreto, han declarado inconstitucional, en lo que ahora interesa, la expresión “con independencia de la clasificación urbanística” recogida en el artículo 51.3 de la ley.

Recordemos la redacción originaria del artículo 51 en sus apartados 3 y 4.

3.Excepto en las categorías de protección ambiental, y con independencia de la clasificación urbanística, el Gobierno podrá aprobar Proyectos Singulares de Interés Singular para llevar a cabo otras Actuaciones Integrales Estratégicas de carácter turístico, deportivo, cultural o residencial para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, en cuyo caso, sus determinaciones prevalecerán sobre las de este Plan, respetando en todo caso las limitaciones de usos del Área de Protección”.

4. Para la restauración o recuperación de espacios de singular valor ambiental y con independencia de la clasificación urbanística de los suelos se podrán aprobar Proyectos Singulares de Interés Regional en todo el ámbito de aplicación de esta Ley.

El Tribunal Constitucional ha declarado que la expresión “con independencia de la clasificación urbanística” va en contra de la autonomía municipal. La argumentación ha sido la siguiente:

En cuanto al art. 51.3, hemos de dar la razón a los recurrentes cuando denuncian que habilita al Ejecutivo autonómico… a prescindir de la clasificación urbanística del suelo en el diseño y ejecución de sus políticas sectoriales con incidencia territorial…. Lo primero supone un debilitamiento del principio de autonomía municipal carente de razón suficiente, lo que representa una quiebra injustificada del principio de autonomía, «que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución», según dijimos en las SSTC 4/1981, FJ 3; y 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 13 c).

Por consiguiente, debemos estimar el recurso en este punto y declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los incisos… «Y con independencia de la clasificación urbanística» del art. 51.3, conclusión que, sin embargo, no podemos extender a este mismo inciso en cuanto se contiene en el art. 51.4. En este precepto legal se identifica un claro interés supramunicipal que legitima la acción de la Comunidad Autónoma: la restauración o recuperación de espacios de singular valor ambiental, lo que –por comparación con el art. 51.3– limita notablemente la indeterminación de los supuestos legitimadores de la intervención autonómica.

 A diferencia de los proyectos de interés regional a que se refiere el art. 51.3, que tienen por objeto la transformación física del suelo para conseguir determinadas finalidades, en las que el interés supramunicipal que las legitima no puede autorizar su establecimiento con independencia de las previsiones del propio ayuntamiento del municipio en que van a asentarse sobre el modo en que su territorio puede ser transformado, los proyectos de interés regional reconocidos en el art. 51.4 tienen como finalidad la restauración o recuperación de espacios de singular valor ambiental; es por ello condición misma para su efectividad que puedan imponerse a clasificaciones urbanísticas que prevean la transformación del suelo en algún modo incompatible con esos valores ambientales que los planes singulares de interés regional se proponen restaurar o recuperar.

De acuerdo a esta doctrina los PSIR que se aprueben para desarrollar AIE deberán respetar la clasificación del suelo efectuada por los Ayuntamientos, con la sola excepción de aquellas que tengan objetivos medioambientales.

Si eso es así, la duda que se plantea es si cabe la aprobación de un PSIR como instrumento de desarrollo de AIE en suelo rústico. Entiendo que el PSIR en este caso no podrá ir más allá de lo que le permita la clasificación del suelo y si esta clasificación no admite actuaciones de carácter turístico, deportivo, cultural o residencial para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, no será posible su aprobación.

Pero voy un poco más allá, el segundo interrogante que me surge es la transmisibilidad de la declaración del Tribunal Constitucional al artículo 26.3 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (LOTRUSC).

 “Los Proyectos Singulares de Interés Regional pueden desarrollarse en cualquier clase de suelo, con independencia de su clasificación y calificación urbanística, sin perjuicio de lo establecido en el planeamiento territorial”

Antes de comenzar el análisis de la cuestión advertir que su planteamiento es meramente dialéctico, en ningún caso se ha discutido la constitucionalidad del artículo 26.3 de la LOTRUSC. En definitiva, las consideraciones que siguen no dejan de ser una divagación teórica.

Empecemos por el origen de este artículo. La redacción actual del artículo 26.3 fue introducida por la Ley 5/2012, de 11 de diciembre, sustituyendo a la existente hasta ese momento, que era la siguiente:

Los Proyectos Singulares de Interés Regional pueden desarrollarse en suelo urbano, urbanizable o rústico de protección ordinaria.

La argumentación que se utilizó para la introducción de esta modificación fue la siguiente:

Por último, se aprovecha también esta ley para incorporar una modificación del régimen jurídico de los proyectos singulares de interés regional, tratando de acabar con la disparidad normativa de que son objeto y con la dicotomía de regímenes según que al actuación proyectada se ubique en un municipio litoral o fuera de él, posibilitando que, a través de este instrumento, se lleven a cabo actuaciones de interés regional de toda índole.

En definitiva, esta modificación supuso que el régimen jurídico del PSIR establecido en la LOTRUSC se unificase respecto al establecido en la Ley del POL, de manera que pudiesen implantarse en todo tipo de suelo, incluido en suelo rústico de especial protección.

Si ese fue el planteamiento, es claro que, al menos a nivel teórico, es plenamente trasladable las consideraciones del Tribunal Constitucional al PSIR de la LOTRUSC recogido en el artículo 26.3.

Casi todas las Leyes autonómicas han previsto específicos instrumentos de ordenación del territorio cuyo objeto es la regulación y ejecución de proyectos de interés autonómico en suelo urbanizable y en suelo no urbanizable ordinario. Además, algunas otras lo han previsto en suelos no urbanizables de especial protección (Castilla la Mancha y La Rioja, entre otros).

Respecto a la relación entre el PSIR y el suelo rústico trascribo unos párrafos del artículo “La transformación urbanística del suelo no urbanizable: proyectos territoriales de interés autonómico y reservas de suelo”, publicado en el nº 89-2011 RVAP, que me parecen especialmente pertinentes.

La conclusión fundamental que podemos alcanzar es que la aprobación de estos instrumentos puede ser una vía para la generación de oferta de SNU sin previa reclasificación, puesto que la clasificación vigente en el planeamiento urbanístico no es impedimento para la aprobación y ejecución de este tipo de instrumentos. Una oferta de suelo, y he aquí lo problemático, que a la vista de la ampliación de fines atribuidos por casi todas las Leyes autonómicas a estos instrumentos, puede legitimar la «generación de ciudad» en terrenos rústicos (por mucho que todas las viviendas estén sujetas a algún régimen de protección pública). De hecho, de no mediar la aprobación de estos proyectos por la vía analizada, es evidente que este tipo de actuaciones en SNU no sería posible y habrían sido vetadas, pues la aprobación de estos proyectos con fines residenciales es completamente incompatible con el régimen jurídico ordinario de cualquier clase de SNU.

En fin, a través de la aprobación de estos proyectos regionales cabe habilitar la urbanización de extensas zonas de SNU con fines residenciales. Esto también significa que por esta vía podrían salvarse todos los límites que condicionan la aprobación de actuaciones de este tipo en SNU.

Por este motivo, por mucho que estos instrumentos puedan sobre ponerse a la clasificación urbanística del suelo establecida en los planes urbanísticos, parece lógico que la aprobación de estos instrumentos en SNU deba en todo caso estar motivada en la necesidad de localizar el proyecto en esta clase de suelo, en términos parecidos a los que de ordinario se han exigido para la autorización de usos en SNU.

Vista la cuestión en estos términos, a mi juicio, los argumentos manejados por la declaración de inconstitucionalidad contenida en la Sentencia 57/2015, de 18 de marzo de 2015, referida a los PSIR que se materialicen para ejecutar AIE recogidos en la Ley del POL, resultarían trasladables al resto de PSIR, de forma que éstos no podrían, salvo que su objetivo sea la protección ambiental, prescindir de la clasificación del suelo establecida por los Ayuntamientos.

La cuestión es determinar que consecuencias tendría esta limitación.

En principio, supondría la imposibilidad de desarrollar PSIR en suelos rústicos de especial protección.

Pero, y esta es la duda mas importante que me surge, ¿sería posible desarrollar PSIR en suelos rústicos de protección ordinaria?

En principio, parece claro que si se tratase de PSIR medioambientales (aquellos que tuviesen por objeto la restauración o recuperación de espacios de singular valor ambiental) no existiría problema. La duda se plantea en el resto de PSIR. Entiendo que su aprobación estaría condicionada por el respeto a la clasificación del suelo; esto remitiría a las posibilidades de desarrollo del suelo rústico de protección ordinaria, que en la mayoría de los casos impedirían la realización del objeto propio del PSIR (supongamos un PSIR para desarrollar una actuación turística –hotel, campo de golf-).

Sobre la cuestión recomiendo la lectura de dos artículos que me parecen especialmente interesantes:

• Ordenación del territorio supramunicipal y urbanismo municipal: el control de las actuaciones de interés regional. Ángel Menéndez Rexach.

• La prevalencia del urbanismo. Julio Tejedor Bielsa.

En fin es una cuestión sumamente complicada y resbaladiza y que seguro dará mucho juego.