Playa de los Caballos. Cuchía.

¿Qué se prorroga en un presupuesto prorrogado?

En estos momentos el Estado y muchas Comunidades Autónomas (Cantabria, Galicia, Madrid, Castilla y León, La Rioja, etc.) han prorrogado sus presupuestos. El mecanismo de la prórroga presupuestaria se recoge en el artículo 134.4 CE en los siguientes términos:

Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

Y se desarrolla en el ámbito estatal por el artículo 38 de la Ley General Presupuestaria, precepto cuyo contenido se ha trasladado a las distintas leyes de finanzas autonómicas sin mayores modificaciones (en el caso de Cantabria, en el artículo 38 de la Ley de Finanzas).

Artículo 38 Prórroga de los Presupuestos Generales del Estado

1. Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el «Boletín Oficial del Estado».
2. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo.
3. La estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse.

Lo primero que debemos tener claro es que la prórroga del presupuesto se produce de forma automática, sin que sea necesaria norma alguna que lo decrete.

En palabras del STC 3/2003, de 16 de febrero, la prórroga se produce “ex constitucione”. Por ello, las normas que en forma de real decreto (Estado), decreto (Asturias, Castilla León, Castilla La Mancha, etc.) u orden (Baleares y Aragón) se han ido aprobando a lo largo de estos últimos años cada vez que se producía una prórroga presupuestaria simplemente han servido para regular la gestión del gasto durante el periodo de prórroga. De hecho, en este ejercicio el Estado no ha aprobado norma alguna para regular la gestión durante la prórroga.

En este contexto, cuando se produce una prórroga una de las cuestiones que más dudas plantea es la concreción de los créditos presupuestarios que se prorrogan.

El artículo 38 LGP señala que del presupuesto inicial del ejercicio anterior no se prorrogan los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que hayan finalizado en el ejercicio cuyo presupuesto se prorroga o para obligaciones que se extingan en el mismo. Parece claro pero no lo es tanto como ahora veremos.

Antes de continuar es importante precisar que la administración no es libre para decidir qué créditos se prorrogan y cuáles no; si lo es, por el contrario, para decidir el régimen de disponibilidad de créditos durante el periodo de prórroga, y así lo ha hecho en muchas ocasiones limitando las posibilidades de gasto. Esta limitación es discrecional, no obligatoria. 

La cuestión está en los medios de comunicación; al respecto un periódico económico de hace unos días, al analizar las consecuencias de la prórroga del presupuesto del estado para 2017, señalaba que “Por ejemplo, respecto a una partida de gasto fijada para 2016 y que ya se cumplió, como la restauración de una carretera, ese gasto no puede volver a hacerse, porque, obviamente, ya ha sido realizado. Y tampoco podría destinarse a otro fin.”

Entre la doctrina que ha estudiado el tema, que no es mucha por desgracia, destaco las siguientes tesis:

Alejandro Menéndez Moreno. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Valladolid. Curso derecho financiero y tributario, edición 2008. Página 486.

La parquedad de este concepto hace difícil su interpretación, urge una regulación mucho mas concreta, ya que en la práctica puede acarrear muchas dudas e inseguridad jurídica. No obstante, parece claro que no se prorrogan los créditos para gastos que, por su singularidad, se acometen en el año natural y de una sola vez, como podría ser la compra de un elemento de transporte, y tampoco los destinados a gastos que una vez producidos no son susceptibles de renovación, como podrían ser los destinados a gastos de una carretera ya terminada de construir.

José Pascual García. Subdirector Jefe de la Asesoría Jurídica del Departamento Primero de Fiscalización del Tribunal de Cuentas. Régimen jurídico del gasto público, 4ª edición, página 305.

Ahora bien, el artículo 38 LGP excluye de la prórroga ciertos créditos: los destinados a “programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo”. El precepto no deja de adolecer de una gran ambigüedad. Los programas presupuestarios frecuentemente se realizan en el ejercicio y a ellos suceden otros con una finalidad más o menos próxima, La restricción legal ha de interpretarse de manera que la actividad financiera no se paralice en su desarrollo ordinario, pues este es el objetivo de la prórroga. Tampoco cabe interpretarla como si se permitiera que la prórroga no se hiciera en bloque, contra la doctrina expuesta por el TC. En consecuencia, la única interpretación posible es que la exclusión solo afectará a los créditos para aquellos gastos que, por su singularidad, se acometen de una sola vez, como podrían ser los gastos para la realización de una muestra o una exposición singular y determinada o los que una vez consumados no son susceptibles de renovación. En cierto modo, se trata de extraer las consecuencias del principio de especialidad cualitativa. Si los créditos se otorgan para una finalidad determinada y ésta no subsiste, resulta superfluo que el crédito permanezca.

El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 20, Sección Consultas, Quincena del 30 Oct. al 14 Nov. 2011, Ref. 2361/2011, pág. 2361, tomo 2, Editorial LA LEY. ¿Qué consecuencias tiene la prórroga del presupuesto?

(…)

El precepto se desarrolla en el art. 21 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, denominado Reglamento Presupuestario. Y, según los dos primeros apartados del citado artículo:

1. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior hasta el límite global de sus créditos iniciales, como máximo.
2. En ningún caso tendrán singularmente la consideración de prorrogables las modificaciones de crédito ni los créditos destinados a servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados que, exclusivamente, fueran a percibirse en dicho ejercicio.

Por tanto, no todos los créditos de los Capítulos 1.º a 4.º son prorrogables; ni, por el mero hecho de tratarse de Operaciones de Capital, los Capítulos 6.º a 9.º han de considerarse no prorrogables per se. Si se dan las circunstancias citadas en el apartado 2 del precepto transcrito, no serán prorrogables ni unos ni otros; pero, no dándose, tanto unos como otros son prorrogables.

Respecto a la postura de los tribunales poco se ha sentenciado al respecto. La única sentencia que he localizado data de 1999 (Sentencia del Tribunal Supremo de 25 noviembre 1999 (RJ\2000\1375).

Sólo nos queda por examinar si el crédito, fijado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado 37/1988, de 28 de diciembre, como ayuda a las empresas periodísticas y agencias informativas por reconversión tecnológica, ha de entenderse prorrogado hasta la entrada en vigor de la Ley de Presupuestos Generales del Estado 4/1990, de 29 de junio, en virtud de la prórroga automática de aquéllos prevista por los artículos 134.4 de la Constitución y 56.1 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre.

La Sala de instancia declara que, dada la excepción contenida en el artículo 56.2 de la expresada Ley General Presupuestaria, no se prorrogaron tales ayudas a la reconversión tecnológica porque tal prórroga sólo comprende «aquellos créditos para gastos que deban continuar por tratarse, obviamente, de medidas de financiación del funcionamiento regular y ordinario de los servicios públicos, lo que no acontece en el caso examinado».

Compartimos plenamente el criterio de dicha Sala por entender que la prórroga automática sólo comprende los créditos que se refieran al funcionamiento regular u ordinario de los servicios públicos, es decir al núcleo indisponible o esencial del Presupuesto, pues lo contrario…

Por último, en lo que se refiere a la postura adoptada por las administraciones que han prorrogado su presupuesto a lo largo de los últimos años hay un poco de todo.

a) En las alegaciones de la la Administración General de Asturias al informe de auditoria de la Sindicadura de cuenta referida al presupuesto 2014, se sostiene la prórroga de algunas subvenciones nominativas.

En relación a las subvenciones nominativa y la prórroga presupuestaria, deben realizarse una serie de precisiones. Como ya hemos señalado en el apartado I de este escrito, la prórroga presupuestaria opera en bloque ope legis, y únicamente quedarán excluidos aquellos créditos destinados a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo. El concepto adolece de una gran ambigüedad; de ahí que haya que acudir a la doctrina quien interpreta que únicamente no se prorrogan aquellos créditos destinados a gastos para la realización de una muestra o una exposición singular, o los que una vez consumados no son susceptibles de renovación. La doctrina, en consecuencia, no distingue los créditos prorrogables o no en función de la naturaleza del gastos, sino de su finalidad, y por ello lo que deberá ser objeto de análisis es si la actividad subvencionada tiene vocación de permanencia o no. Y en este sentido nada cabe oponer a la prórroga de subvenciones nominativas que tienen por objeto financiar la actividad de entidades que forman parte del sector autonómico, o bien financian actividades de interés público con vocación de permanencia.

b) Informe previo de la Intervención General del Ayuntamiento de León al Proyecto de Presupuesto General del Ayuntamiento de León para el ejercicio 2014. Se consideran no prorrogables los créditos del C VI y VII, salvo aquellos correspondientes a proyectos de gasto plurianual.

QUINTO. Prórroga automática de créditos iniciales.

Según lo dispuesto en el artículo 169.6 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus créditos iniciales.

No obstante, de acuerdo con dicho artículo y con el artículo 21.2 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, en ningún caso tendrán la consideración de prorrogables las modificaciones de crédito ni los créditos destinados a servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con créditos u otros ingresos específicos o afectados que exclusivamente fueran a percibirse en dicho ejercicio.

SEXTO. Ajustes en el Presupuesto Prorrogado.

Los ajustes a la baja que deben efectuarse sobre los créditos iniciales del Presupuesto anterior, con fin de que no se prorroguen los créditos recogidos por el artículo 21.2 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, son los destinados a servicios o programas que deban concluir en el ejercicio 2013 o estén financiados con ingresos afectados que se hayan de percibir únicamente en el ejercicio 2013. En el presente caso los créditos que se han de considerar como NO PRORROGABLES son los correspondientes a los capítulos 6 y 7 con la única excepción de los créditos correspondientes a proyectos de gasto plurianual.

c) Informe de la Cámara de Comptos de Navarra sobre el cumplimiento de la legalidad en el procedimiento seguido por el Gobierno de Navarra para prorrogar la vigencia de los Presupuestos Generales de Navarra del año 2001 para el ejercicio 2002 y, en especial, en lo referente a la inclusión en dicha prórroga de los denominados créditos prorrogados sin aplicación.

Navarra tiene como singularidad que la prórroga se produce del presupuesto consolidado, no del inicial.

Es posible extraer dos conclusiones de interés: primera, la prórroga del presupuesto se produce a nivel de vinculación, no desagregado; segunda, el presupuesto prorroga coincide con el presupuesto consolidado, no existiendo créditos que no se prorrogan.

Por tanto, el estado de créditos de gasto del presupuesto aprobado por el legislativo no vincula a la administración hasta el detalle de todas y cada una de las partidas que lo integran. El presupuesto vincula por programas, y dentro de cada programa, por bolsas de vinculación.

(…)

De conformidad con la literalidad de LFHPN, el modo más directo de formar el estado de gastos del presupuesto prorrogado es obtener el presupuesto consolidado de todas las partidas, al cierre del ejercicio anterior, con la misma ordenación con que figuran en tal presupuesto: programa, proyecto y unidad orgánica.

Si del listado así obtenido se detraen los créditos «correspondientes a servicios o programas que concluyeron al termino del ejercicio» cerrado, si los hubiere, y se incrementan las partidas de retribuciones del personal en un porcentaje provisional no superior al autorizado en la última Ley Foral de Presupuestos, tenemos ya la cuantía inicial de todas las partidas que conforman el presupuesto prorrogado.

(…)

Tampoco se corresponden con créditos para gastos relativos a servicios o programas concluidos al término del ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan. Del examen practicado se sigue que, efectivamente, el total del estado consolidado de gastos del 2001 es igual al total del presupuesto inicial prorrogado. Del mismo modo, son iguales, en uno y otro presupuesto, los totales de los programas y los totales de las bolsas de vinculación de cada programa.

Verificamos que el presupuesto inicial de las distintas partidas de «créditos prorrogados sin aplicación presupuestaria» nivela su correspondiente bolsa de vinculación hasta el importe que presentaba en el consolidado, al cierre del ejercicio 2001. Dada la equivalencia del total de ambos presupuestos debe colegirse que ningún servicio o programa concluyó durante el ejercicio 2001 y, por tanto, ningún crédito fue dado de baja.

Recapitulando, realizada la prorroga según la determinación del artículo 37.1.b LFHPN, sería absoluta la coincidencia entre el importe consolidado del presupuesto del 2001 y el inicial del prorrogado para el 2002, hasta el más bajo nivel de desagregación cual es la partida. Por aplicación de la técnica descrita, el presupuesto prorrogado para el 2002, realmente obtenido, coincide con el consolidado del 2001 en los importes totales del estado de gastos, de cada programa y de cada bolsa de vinculación, pero difiere en cuanto al crédito de cada partida concreta.

Esto es a modo de resumen lo que se publicado sobre el tema en los últimos años.

Y ¿Cómo lo veo?

Entiendo que lo relevante es la finalidad del gasto, no su clasificación económica como gasto corriente o inversión. Si el crédito financia un gasto que se agotó en el ejercicio precedente no procederá su prórroga.

Existen ejemplos que no plantean dudas: supongamos un programa presupuestario cuyo objeto es financiar una exposición universal, es fácil entender que se entenderá agotado con su finalización; o si un crédito financia la compra de un camión, también es fácil entender que se agotará con la compra del camión.

Pero fuera de estos ejemplos de manual, las conclusiones ya no son tan evidentes.

Supongamos un programa de actuaciones en materia de infraestructura de carreteras que incluye entre las mismas la construcción de una carretera dentro del capítulo VI (a nivel dialéctico omito que en este caso existirá un crédito plurianual) ¿Debemos entender que el programa ha concluido con los kilómetros construidos en el ejercicio que se prorroga o, por el contrario, ha de entenderse vigente el programa mientras no se acabe la carretera y, por tanto, cabe entender que se prorroga ese crédito? En este caso entiendo que lo más razonable es interpretar que ni el programa (actuaciones en materia de infraestructura de carreteras) ni la actuación concreta (construcción de la carretera X) han finalizado. Pero ¿Y si la construcción de la carretera finalizó con el presupuesto que se prorroga? En este caso, la respuesta es más dudosa ya que la actividad si ha finalizado; no obstante, sigo entendiendo que sigue procediendo la prórroga del crédito del capítulo VI ya que el programa no ha finalizado en cuanto sigue siendo necesaria la construcción de nuevas carreteras; solo no procedería la prórroga si no fuese necesario construir más carreteras dando por finalizado el programa.

El asunto se complica un poco más si tenemos en cuenta que un mismo programa se financia con créditos de varias aplicaciones presupuestarias y que una misma aplicación puede financiar varios programas. A todo ello hay que añadir que el presupuesto aprobado por el parlamento lo es a nivel de vinculación, no de forma desagregada.

En cualquier caso, es solo una opinión y seguro que discutible.

Un resúmen de la presente entrada se ha publicado en el blog Administraciónpublica.com con el título ¿Qué se prorroga en un presupuesto prorrogado?