Subvenciones

La dudosa legalidad de la exigencia del domicilio fiscal o de la residencia habitual en la concesión de subvenciones.

Puente Viejo de Puente Arce.

En la presente entrada pretendo reflexionar sobre una duda que me surgió a partir de la lectura de la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 60/2015, de 18 marzo.

La duda a la que dedico las próximas líneas puede condensarse en el siguiente interrogante:

¿Resulta ajustado al principio de igualdad (artículo 14 CE) la exigencia de la residencia habitual o del domicilio fiscal como condición para la concesión de una subvención pública?

Recordemos que el artículo 48 de la Ley General Tributaria, define el domicilio fiscal como el lugar de localización del obligado tributario en sus relaciones con la Administración tributaria y, a continuación, concreta las reglas de determinación.

El domicilio fiscal a los efectos tributarios será:

– Para las personas naturales o físicas, el de su residencia habitual.

– El domicilio fiscal de las personas jurídicas y entidades residentes en territorio español será el de su domicilio social, siempre que en él esté efectivamente centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus negocios. En otro caso, se atenderá al lugar en que se realice dicha gestión o dirección. En los supuestos en que no pueda establecerse el lugar del domicilio fiscal, de acuerdo con los criterios anteriores, prevalecerá aquél donde radique el mayor valor del inmovilizado.

La aplicación del principio constitucional de igualdad a las subvenciones públicas viene recogido por el artículo 8.3 de la Ley General de Subvenciones y su estudio ha sido realizado por gran parte de la doctrina de los que destaco a Germán Fernández Farreres y Begoña Sesma Sánchez.

3. La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios:

a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.

b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante.

c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

Sirviéndome de estos autores es posible diferenciar, a mi juicio, tres estadios distintos en lo que se refiere a la aplicación del principio de igualdad:

Primero. Referido a la decisión de subvencionar un sector u otro, por ejemplo la compra de coches con bajo niveles de contaminación o la compra de libros de texto, etc.

Estas decisiones no están sujetas al principio de igualdad, antes al contrario, están presididas por su infracción, por un trato discriminatorio. La decisión de subvencionar un determinado sector beneficia al mismo en detrimento de otros. Esta decisión viene dada por directrices de política económica y como tal es libre sin perjuicio de que deba recibir una cierta motivación en cuanto a su adopción.

Este es uno de los aspectos que, a mi juicio, no están convenientemente tratados en el establecimiento de las subvenciones públicas. Es opinable pero situaciones como las supresiones de líneas de subvenciones durante su periodo de ejecución lo evidencian.

Segundo. Referido a la determinación de los criterios de concesión y selección de los beneficiarios. En este caso, a diferencia del anterior, es de plena aplicación del principio de igualdad. Una vez decidido subvencionar un determinado sector, los criterios de selección de los beneficiarios debe responder a los principios de publicidad, transparencia, objetividad, concurrencia y no discriminación. Estos criterios, aún cuando se integran dentro de la fase legislativa, deben respetar los principios de igualdad y no discriminación.

Por ejemplo, resultaría discriminatorio que una vez decidido subvencionar la compra de libros de texto se estableciese como criterio de selección de los beneficiarios que solo fuesen subvencionables los adquiridos por hombres.

Es en este momento en el que se plantea el interrogante a que antes me referí.

Tercero. Referido a la ejecución de las bases y convocatoria de la subvención. Este momento está también presidido por el principio de igualdad, principio que se materializará en la necesaria motivación del acuerdo de concesión. La concesión de una subvención requiere de una motivación con referencia a los criterios de valoración establecidos.

Por ejemplo, resultaría discriminatorio la denegación de una subvención a una persona cuando a otra persona en situación idéntica le fue concedida. En alguno de los dos casos existirá un déficit de motivación.

Planteada la cuestión en estos términos, veamos que ha dicho el Tribunal Constitucional en la Sentencia arriba citada.

La Sentencia tiene su origen en una cuestión de inconstitucionalidad en la que el Tribunal Supremo consideró contraria al principio de igualdad una Ley de la Comunidad Valenciana en la que se estableció una bonificación fiscal en el impuesto de sucesiones y donaciones basada en la residencia habitual, de modo que los sujetos pasivos residentes en la Comunidad Valenciana se beneficiaban de la bonificación y los no residentes en ella no, pese a que la relación de unos y otros con el causante de la herencia fuese la misma y que la parte del caudal hereditario que les correspondiese también fuese igual. De acuerdo a esta norma dos hermanos va a tributar de manera diferente en función de su residencia habitual.

No se cuestiona el Tribunal el establecimiento de la bonificación en sí misma, sino la limitación de la misma a los residentes en la Comunidad Valenciana, y lo hace en los siguientes términos:

Pues bien, en relación al principio de igualdad ante la ley, cuya sede natural se encuentra en el artículo 14 CE, este Tribunal viene insistiendo en que dicho principio impone al legislador, con carácter general, el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentren en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de una justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación.

En suma, para comprobar si una determinada medida es respetuosa con el principio de igualdad ante la ley tributaria es preciso, en primer lugar, concretar que las situaciones que se pretenden comparar sean iguales; en segundo término, una vez concretado que las situaciones son comparables, que existe una finalidad objetiva y razonable que legitime el trato desigual de esas situaciones iguales; y, en tercer lugar, que las consecuencias jurídicas a que conduce la disparidad de trato sean razonables, por existir una relación de proporcionalidad entre el medio empleado y la finalidad perseguida, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos.

Entiende el TC que siendo la finalidad de la bonificación la protección de la familia directa, no tiene justificación que situaciones objetivamente iguales (por ejemplo hermanos) se vean tratados de distinta forma.

Si aplicamos esta doctrina a las subvenciones me surgen las siguientes conclusiones:

1. No es contrario al principio de igualdad el establecimiento como criterio de selección del beneficiario un determinado domicilio fiscal o residencia habitual siempre que tenga una justificación objetiva y razonable relacionada con la finalidad de la subvención.

Se me ocurre que pudiera cumplir con tal exigencia aquella subvención concedida para la creación de nuevas empresas en un determinado territorio sometido a severa crisis económica. Resulta conforme a la finalidad de la subvención exigir que la empresa mantega el domicilio fiscal en ese territorio durante un periodo de tiempo determinado ya que lo que se pretende es conseguir el enrraizamiento de un cierto tejido empresarial. No obstante, este objetivo también se puede conseguir con la exigencia del mantenimiento de la actividad subvencionada durante ese mismo periódo de tiempo.

En fín, a salvo de supuestos mas evidentes, entiendo que la exigencia del domicilio fiscal o de la residencia habitual es sustituible por otras exigencias que presentan menos dudas de cara a su enjuiciamiento de acuerdo al principio de igualdad.

2. Es contrario al principio de igualdad el establecimiento de tal criterio cuando la finalidad de la subvención no tenga ninguna relación con el domicilio o residencia del beneficiario.

Pensemos, por ejemplo, en una subvención para la compra de un electrodoméstico o en la rehabilitación de una vivienda. La finalidad de la subvención es permitir la adquisición de un electrodoméstico y no parece tener mayor sentido limitarla a los que tengan el domicilio fiscal o la residencia habitual en un determinado territorio. Lo mismo ocurre con las subvenciones a la rehabilitación de viviendas, en las que la finalidad es la rehabilitación de las viviendas sitas en un determinado territorio.

Esta misma conclusión, referida a los criterios de concesión de la subvención, es aplicable a las obligaciones que el beneficiario deba cumplir en el futuro por exigencia de la convocatoria de subvenciones.

Entiendo que no resultaría ajustado al principio de igualdad exigir, entre las obligaciones que debe cumplir el beneficiario, el mantenimiento del domicilio fiscal durante X años en un determinado territorio si ello no tiene relación con la subvención de que se trate.

Cuestión distinta, a mi juicio, es el establecimiento de criterios de selección o de obligaciones a cumplir por parte del beneficiario de las que surja indirectamente la obligación de tener el domicilio fiscal o la residencia habitual en un determinado territorio. Pensemos, por ejemplo, que en las subvenciones a la rehabilitación se establece como obligación el destino de la vivienda a rehabilitar a domicilio habitual y permanente durante un periodo de tiempo determinado, lo que de suyo obliga a tener el domicilio fiscal en ese territorio. Esta exigencia encontraría fácil justificación en cuanto es posible motivar que la subvención se estableció con el objeto de rehabilitar viviendas que se destinen a domicilio habitual con exclusión de segundas residencias. Cabe rechazar que esta obligación sea una forma encubierta de exigir el domicilio fiscal, ya que la exigencia se concreta en el destino de la vivienda a domicilio habitual, lo que conlleva su incumplimiento tanto por aquellos que tengan su domicilio fiscal en otro territorio como por aquellos que teniendo su domicilio fiscal en el territorio en cuestión lo tengan en distinta vivienda.

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