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A favor del incremento del gasto corriente. Una opción controvertida.

La ruta del Cares.

En estos momentos se están elaborando los presupuestos de las distintas administraciones públicas para 2016. Es ahora cuando se decide en qué se gastará el dinero de todos.

Y como ocurre todos los años estamos asistiendo a una sinfonía de declaraciones públicas en las que todos nuestros dirigentes, con independencia de su posicionamiento político, coinciden en su análisis de los proyectos de presupuestos. Todos ellos hacen gala de un aumento en el gasto productivo y de un recorte en el improductivo. Ejemplo de estas declaraciones hay muchos pero podemos citar dos titulares de periódico recientes: “El consejero destaca el incremento en la inversión productiva y la reducción del gasto corriente” o “La presentación del presupuesto hace hincapié en el continuo incremento de la inversión productiva y una continua reducción del gasto corriente”.

Planteada la dialéctica en estos términos la cuestión es determinar cuándo nos encontramos ante un gasto productivo/improductivo. Es en este punto donde voy a sostener un planteamiento que seguro que es controvertido.

En términos generales se viene considerando como gasto o inversión productiva aquella que se contabiliza en los capítulos VI (inversiones reales) y VII (transferencias de capital) de los presupuestos de las administraciones públicas. A grandes rasgos, los gastos en inversiones reales son los destinados a promover las infraestructuras en las que poder desarrollar los bienes y servicios públicos (la construcción de un hospital, de un museo, de una carretera, de un aeropuerto, de un parque público, etc.), mientras las transferencias de capital recogen las subvenciones que se conceden con el objetivo de que sus beneficiarios realicen una inversión (subvención para comprar una casa, etc.). En la creencia popular estos gastos crean riqueza, son los gastos buenos.

Por el contrario, se viene equiparando el gasto corriente con el gasto no productivo. Las operaciones corrientes se contabiliza en los capítulos I (gastos de personal), capítulo II (gastos corrientes en bienes y servicios), capítulo III (gastos financieros) y capítulo IV (transferencias corrientes). Resumiendo podemos decir que estos gastos recogen los gastos de funcionamiento de los servicios, los intereses de las deudas y las subvenciones que se conceden para sus beneficiarios realicen un gasto corriente (subvenciones para el pago de la renta del alquiler, etc.). En la creencia popular estos gastos son necesarios porque hay que pagar las nóminas de los empleados públicos, la luz, los alquileres, etc. pero no crean riqueza. Son un mal necesario. Recuerdo un titular de prensa que referido a la presentación del presupuesto de una comunidad autónoma decía que “el gasto corriente se come la inversión”.

Por tanto, hay gastos públicos productivos (buenos), que serían los de inversión en obras, y gastos públicos no tan productivos (malos), que serían los de mantenimiento de los servicios.

Esta distinción se traslada sin mayores consideraciones a las distintas políticas públicas, de manera que los gastos en educación, sanidad, servicios sociales, desempleo, etc., tienen el sambenito de gastos no productivos porque a priori no suponen inversión.

Pero es una simplificación incorrecta desde una perspectiva presupuestaria. Veamos un ejemplo que clarifique la cuestión: la política sanitaria es comúnmente considerada como no productiva porque supone gasto corriente (salarios, gastos de mantenimiento de edificios, etc.). Esta es una visión muy reduccionista del presupuesto. Cuando se construye un hospital los gastos necesarios para ello se contabilizan en el capítulo VI (inversiones reales) y como tal debería tener el calificativo de gasto productivo en la creencia popular, como la tienen las demás inversiones en infraestructuras públicas (carreteras, AVE, etc.).

Pero también es una simplificación incorrecta desde una perspectiva finalista. Según esta tesis si se construye un hospital es gasto productivo mientras el gasto de las nóminas de los médicos que trabajan allí no es productivo. Pero ¿Cuál es el objetivo de la sanidad? ¿Construir hospitales o curar enfermedades? ¿Quién cura las enfermedades: los hospitales o los médicos? ¿Cuál es el gasto productivo en santidad: el que cura más enfermedades o el que construye más hospitales? Creo que los interrogantes se contestan solos.

Profundicemos un poco más en la cuestión. La obsesión por reducir el gasto no productivo (gasto corriente) está provocando situaciones absurdas: infraestructuras sin dotaciones de personal, autovías sin iluminación, etc. No voy a poner ejemplos particulares para no herir sensibilidades pero no hay más que leer la prensa diaria.

Para evitar estas disfunciones los proyectos de inversiones deberían ir acompañados de un estudio de los costes en gasto corriente que conlleven de manera que solo pudieran acometerse aquellas inversiones que pudiesen ser sostenibles financieramente. En un reciente curso al que acudí este verano un dirigente político municipal señaló que rehabilitaba plazas porque estas obras no aumentaban el gasto corriente.

En esta línea va la Ley 7/2012, de 24 de octubre, de Estabilidad y Disciplina Presupuestaria de Castilla y León en la que se establece que “En los expedientes de gasto para inversiones de la Administración de la Comunidad que a su puesta en funcionamiento vayan a suponer un incremento de gasto corriente, deberán incorporar una memoria que evalúe el importe previsto del citado incremento y su forma de financiación”.

Esta situación me induce dos reflexiones. Primera, si los gastos en inversiones aumentan (hospitales, carreteras, AVE, etc.) los gastos corrientes también deberían aumentar. En caso contrario, las consecuencias son evidentes. Segunda, las inversiones no son ilimitadas. En algún momento será necesario dejar de construir kilómetros de AVE por ejemplo. En este país durante muchos años se pensó que la construcción de viviendas era inagotable y ahora estamos recogiendo los frutos.

Ante esta situación entiendo que el planteamiento debería ser el contrario. El objetivo del presupuesto debería ser cubrir el gasto corriente necesario y solo cuando exista crédito sobrante realizar inversiones. Cuando una familia tiene problemas económicos lo primero que se preocupa es de pagar la luz, el gas, la hipoteca, etc., y solo si sobra dinero cambia de automóvil.

Volviendo al presupuesto de las administraciones públicas, sería necesario distinguir entre la técnica presupuestaria y el contenido del presupuesto. El segundo es más importante.

Lo importante debe ser analizar en qué políticas se gasta el presupuesto y este dato nos lo proporciona la clasificación por programas no la clasificación económica de los gastos. El programa identifica los objetivos de cada área de la administración y para ello es necesario analizar cuales son los problemas, sus causas y buscar soluciones. El Ministerio de Sanidad tiene 28 programas de gastos, y entre otros el 231 G “Atención a la infancia y a las familias”, 232 A “Promoción y servicios de la juventud”, 232 B “Igualdad entre hombre y mujeres”, etc.

Las soluciones no serán mejores o peores atendiendo a que conlleven inversiones (gastos productivos) o gasto corriente (improductivos), lo serán si resuelven los problemas.

Publicado en el blog de Administración Pública el 7 de septiembre de 2015.

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