El Palacio de la Magdalena.
La entrada de hoy pretende comentar una noticia referida al Ayuntamiento de Santander que está en los titulares de los periódicos de Cantabria en los últimos días.
La noticia hace referencia a una moción presentada por el grupo Ganemos Santander Sí se puede en la se proponía el aumento del 50% de la cuota líquida para el IBI de las viviendas vacías del municipio. Para ello, en el anexo de la moción, se establecían los criterios para calificar una vivienda como desocupada con carácter permanente, así como las causas que justificaban la desocupación.
Poco tiempo después he vuelto a a leer una noticia sobre el mismo asunto, esta vez a instancia de Izquierda Unida.
Es evidente que la vivienda vacía es un tema candente, solo hay que acercarse a los titulares de la prensa diaria para constatarlo.
Según el censo de vivienda del año 2011, en Cantabria hay 47.059 viviendas vacías, sin uso conocido, un 13% del total y un 21,01 % de las construidas en la década del 2001 al 2011. 40.544 de estas viviendas (el 86%) se sitúan en municipios con más de 2.000 habitantes.
La mayor concentración de vivienda vacía se encuentra en los municipios de Santander (10.742), Torrelavega (3.757), Castro Urdiales (3.364) y Piélagos (2.014).
Estas son las propuestas realizadas, la cuestión es si son viables. Planteo la cuestión únicamente desde una perspectiva legal, es decir, la presente entrada solo pretende reflexionar acerca de si puede un ayuntamiento establecer en una ordenanza los criterios para determinar cuando una vivienda está vacía al objeto de aplicar el recargo del IBI establecido en la Ley de Haciendas Locales (LHL).
Este tema ha sido tratado de forma brillante en distintos blogs. Para todos los que quieran profundizar en el asunto aquí están algunos enlaces.
- A vueltas con el recargo de hasta un cincuenta por cien en el IBI de las viviendas desocupadas.
- A vueltas con el recargo en el IBI sobre los inmuebles desocupados.
- Medidas para disuadir la tenencia de viviendas desocupadas.
La LHL, en una redacción introducida por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, estableció que «Tratándose de inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente, por cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente, los ayuntamientos podrán exigir un recargo de hasta el 50 por ciento de la cuota líquida del impuesto«.
La cuestión es cuáles son esas condiciones y, sobre todo, quién es el competente para su establecimiento.
El Estado no ha legislado sobre el asunto. Así de contundente. Bien es cierto que algunos intentos ha habido; por citar alguno, la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso de los Diputados el 19 de octubre de 2005 aprobó una proposición no de ley instando al gobierno la regulación de estas condiciones que, evidentemente, no se cumplió.
Vista la omisión legislativa por parte del Estado en el establecimiento de estas condiciones, algunas Comunidades Autónomas han intentado rellenar la laguna legislando sobre los criterios para calificar una vivienda como vacía.
Es el caso, entre otros, de Asturias con la Ley 3/2012, de 28 de diciembre de 2013. Pues bien, esta Ley asturiana fue recurrida y la Sentencia 840/2014, de 28 de noviembre, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias estableció la siguiente doctrina:
Planteada la ilegalidad del artículo de la Ordenanza que impone la exigencia del referido recargo, que se devengara el 31 de diciembre de cada año, una vez constatada la desocupación del inmueble, juntamente con el acto administrativo por la que ésta se declara. La impugnación basada en la ausencia de norma de desarrollo que permita su aplicación, cuya competencia para dictarla en opinión de la parte recurrente corresponde al Estado de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Final 1ª de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre , de reforma de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, que faculta al Gobierno de la Nación para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la ejecución y desarrollo de esta Ley. Atribución al Estado de la potestad reglamentaria cuando se trata de los recursos propios de las Corporaciones Locales que tiene un objetivo claro como señala el Tribunal Constitucional en la Sentencia 19/1987, cual es la preservación de la unidad del ordenamiento y una básica igualdad de posiciones de los contribuyentes.
Examinado el criterio expuesto y el contrario de la Administración demandada en defensa de la legalidad del disposición impugnada, la solución que postula la parte recurrente es más acorde con la interpretación sistemática e integradora del ordenamiento jurídico que la que se apoya en una norma no tributaria dictada por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias sobre vivienda (La disposición final cuarta Ley del Principado de Asturias 3/2012, de 28 de diciembre , de Presupuestos Generales para 2013, que define el concepto de vivienda desocupada. En el ámbito del Principado de Asturias se considerará que una vivienda está desocupada o vacía cuando no es la residencia habitual de ninguna persona, ni es utilizada de forma estacional, periódica o esporádica por nadie, estando disponible para su venta o alquiler, deshabitada o abandonada), al albur de que la ley que establece el recargo no expresa a quien corresponde dictar la norma reglamentaria que fije las condiciones para aplicarlo y éstas pueden ser establecidas por una Administración con competencia en la materia de vivienda, y en el presente caso la norma dictada como complemento no ha sido impugnada.
Este pronunciamiento judicial se ha repetido respecto al resto de leyes autonómicas que han regulado lo que es una vivienda vacía a efectos del IBI.
Por tanto, la primera conclusión que podemos extraer es que las Comunidades Autónomas no tienen competencia para fijar lo que es una vivienda vacía a efectos del recargo del IBI establecido en la LHL.
¿Quiere decir esto que las Comunidades, a pesar de tener competencia exclusiva en materia de vivienda, no puede definir qué es una vivienda vacía? La propia sentencia del Tribunal Superior de Justicia nos lo aclara.
Por lo expuesto se aceptan los razonamientos de la parte recurrente sobre la ilegalidad de la exigencia del recargo en tanto no se desarrollen las condiciones para aplicarlo por el Ayuntamiento. Y ello es así por la remisión especifica de la Ley que lo crea a una norma reglamentaria para establecer las condiciones y que debe entenderse atribuida lógicamente al Gobierno en cuanto disposición necesaria para el desarrollo y ejecución de la Ley que lo establece, fijando el límite máximo, el sujeto pasivo, el devengo y la periodicidad anual del recargo, además de la aplicación supletoria de la regulación del tributo sobre el que recae, en lo que no esté específicamente previsto. Reservando a la colaboración del reglamento la concreción del presupuesto objetivo ante las dificultades que encierra la concreción reglamentaria del concepto de inmueble residencial desocupado permanentemente. La remisión señalada excluye a cualquier otra norma ajena al ámbito tributario por más que se refiera a la vivienda definiendo cuando se entienda desocupada dentro de las políticas generales que legalmente corresponden a la Administración que la dicta en la materia, lo que legitima la validez de la ley autonómica sin que pueda cuestionarse en el presente procedimiento su contenido sobre el concepto cuestionado, amén de su utilidad interpretativa pero no como complemento a uno de los elementos del impuesto, y ello sin perjuicio que el principio de reserva legal sobre la cuota tributaria es de menor intensidad que respecto al hecho imponible y al sujeto pasivo.
A partir de esta sentencia podemos concluir que las Comunidades Autónomas pueden definir lo que es una vivienda vacía a los posibles efectos que establezca sus normas sobre vivienda pero no a efectos del IBI.
Sentada la falta de competencia de las Comunidades Autónomas, surge otra pregunta ¿Pueden las Ordenanzas municipales establecer las condiciones para determinar cuándo una vivienda está vacía a efectos del IBI?
La respuesta la encontramos en la Sentencia 535/2011 de 22 julio, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
El único objeto de debate, por tanto, se reduce a decidir si la expresión «por cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente» remite a un Reglamento estatal o a una ordenanza municipal. En esta cuestión, debemos partir de que la Ley aplicada regula precisamente los tributos municipales, por lo que cuando quiere dejar margen a los Ayuntamientos para regular ciertos aspectos de tales tributos lo dice expresamente. Sin ir más lejos, el párrafo 2º del mismo art. 72.4 dispone que «los ayuntamientos respectivos podrán incrementar los tipos fijados» en la ley , y remite directamente a la «ordenanza fiscal» la fijación del umbral del valor catastral a partir del cual pueden aplicarse los tipos incrementados que prevé. Y en otros muchos preceptos se repiten fórmulas semejantes con la misma finalidad (v . gr. arts. 20, 34, 62.3, 74, 87, 88.2, 95.6, 102.3, 103.2, 107.4 , etc…). Por eso, cuando el TRLHL no alude expresamente a los Ayuntamientos o a las ordenanzas municipales para regular ciertas cuestiones de los tributos locales, sino que deja su desarrollo a un «reglamento», como hace en el art. 72.4.3º (o en el art. 95.3 , por poner otro ejemplo), debe entenderse que con ello se está remitiendo con precisión a las normas que aprueba el Gobierno central, pues sólo éstas reciben el nombre técnico de «reglamentos» (aparte de las que aprueban los gobiernos autonómicos, por supuesto).
(…)
Por todo ello debe entenderse que el Ayuntamiento no tiene competencia para desarrollar el concepto de «inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente» previsto en el art. 72.4 TRLHL y en consecuencia el primer motivo debe ser estimado.
De la sentencia anterior extraemos una segunda conclusión: tampoco los Ayuntamientos pueden establecer las condiciones para determinar cuándo una vivienda está vacía a efectos del recargo del IBI.
Algún atento seguidor de la prensa nacional estará pensando que se han publicado noticias en las que se admitía la legalidad de tales recargos municipales.
Efectivamente, esta legalidad se ha afirmado respecto a los recargos establecidos por los municipios del Guipúzcoa (Sentencia 527/2014, de 26 de noviembre, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco). Esta legalidad viene dada por la disposición por parte de este territorio de un régimen fiscal propio, régimen que en el que se ha concretado lo que es una vivienda vacía (Norma Foral 12/1989 sobre Impuesto de Bienes Inmuebles). Para entendernos, han regulado lo que no ha regulado el Estado. Recordemos que según la Ley que regula el concierto económico con la Comunidad del País Vasco el Impuesto sobre Bienes Inmuebles se regulará por las normas que dicten las Instituciones competentes de los Territorios Históricos.
Sobre la cuestión puede consultarse la entrada «La vivienda vacía y el recargo en el Impuesto de Bienes Inmuebles» en el blog de Urbaniker.
Recapitulando, nos encontramos en un escenario en el que la Ley de Haciendas Locales (LHL) concede la posibilidad a los Ayuntamientos de aplicar un recargo a las viviendas vacías en el IBI, pero para ello es necesario que el Estado defina lo que es una vivienda vacía.
Esta omisión tiene efectos en la «política de vivienda» que lucha contra las viviendas vacías. Desde esta óptica resulta difícilmente defendible que desde algunos estamentos se propugne la reactivación de la promoción de viviendas nuevas ante tal cantidad de viviendas vacías.
Pero esta omisión también tiene otro efecto. En estos momentos, en los que la contención del déficit público constituye el mayor y, a veces, único objetivo de toda cualquier decisión política, la dejación en el cumplimiento de sus funciones por parte del Estado está mermando los instrumentos legales con que cuentan los Ayuntamientos para la obtención ingresos y, por tanto, para la minoración de su déficit.
Acabo esta entrada señalando que existen otras posibilidades para luchar contra la vivienda vacía desde una perspectiva fiscal. Un ejemplo lo encontramos en La Ley catalana 14/2015, de 21 de julio, del impuesto sobre las viviendas vacías.
Este impuesto tiene un carácter extrafiscal, expresamente reconocido en la exposición de motivos de la Ley.
Este nuevo tributo, de naturaleza directa, se configura como un impuesto que grava el incumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas por el hecho de permanecer desocupadas de forma permanente. El objetivo es reducir el stock de viviendas vacías y aumentar su disposición a alquiler social. Dado su carácter extrafiscal, se prevé, además, la afectación de los ingresos a la financiación de las actuaciones protegidas en los planes de vivienda, con expresa prioridad del destino de los recursos a los municipios donde se han obtenido los ingresos.
Se trata de un impuesto autonómico nuevo cuyo hecho imponible viene definido como
La desocupación permanente de una vivienda durante más de dos años sin causa justificada, puesto que dicha desocupación afecta a la función social de la propiedad de la vivienda.
Este impuesto ha sido calificado como impuesto a la banca por la determinación de su sujeto pasivo. Solo pueden serlo las personas jurídicas, no las físicas.
Son sujetos pasivos del impuesto las personas jurídicas propietarias de viviendas vacías sin causa justificada durante más de dos años. También son sujetos pasivos las personas jurídicas titulares de un derecho de usufructo, de un derecho de superficie o de cualquier otro derecho real que otorgue la facultad de explotación económica de la vivienda.
Se trata por tanto de un impuesto cuya finalidad principal no es obtener ingresos públicos sino luchar contra la vivienda vacía. Incluso es posible concluir que cumpliría su objetivo si consiguiese la inexistencia de su hecho imponible (viviendas vacías). Esta configuración del impuesto es lo que le concede el atributo de extrafiscal.
La admisión de tributos con finalidad extrafiscal ha sido admitida por el Tribunal Constitucional (STC 37/1987, de 26 de marzo, entre otras).
En cualquier caso existen algunas dudas sobre su legalidad por lo que deberemos estar atentos a las noticias.
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