Vivienda

La recentralización de la competencia en materia de vivienda.

Atardecer en la Playa de Valdearenas. Liencres.

En los últimos años se están levantando algunas voces en contra de la tendencia recentralizadora del Tribunal Constitucional. En resumen, se argumenta que algunas sentencias del alto tribunal están rediseñando el mapa competencial surgido de la Constitución, atribuyendo competencias al Estado que corresponden a las Comunidades Autónomas.

El comentario de hoy va sobre esta cuestión pero limitado a la competencia sobre vivienda. A mi juicio, las últimas resoluciones recaídas sobre la materia han venido a negar a las comunidades autónomas facultades legislativas sobre una materia que les corresponde en exclusiva.

En estas resoluciones el Tribunal Constitucional ha argumentado que la situación económica que padecemos, así como el cumplimiento de nuestras compromisos económicos con la Unión Europea, justifican la suspensión de determinadas facultades legislativas de las Comunidades Autónomas. A partir de estas sentencias, interpreto, que una vez finalice esta situación, las Comunidades Autónomas podrán ejercitar nuevamente estas competencias. Pero ¿ cuánto tiempo durará esta situación? El voto particular al Auto 144/2016, de 19 de julio de 2016, referido a la Ley del Parlamento Vasco 3/2015, de 18 de junio, de vivienda, lo cifra hasta en 15 años.

El Auto 144/2016 asume el argumento del Abogado del Estado en cuanto a la necesidad de cumplir con las condiciones impuestas al Estado en el ámbito europeo (se sobreentiende que se refiere a la devolución de la ayuda financiera recibida del Mecanismo Europeo de Estabilidad), lo cual, en la práctica, proyecta sobre futuras medidas autonómicas en relación con las viviendas desocupadas una especie de moratoria por un prolongado espacio de tiempo que podría llegar a los quince años. Ello constituye una concepción altamente perturbadora para el ejercicio efectivo de la competencia autonómica exclusiva en materia de vivienda.

Pero nadie mejor que el propio Tribunal Constitucional para describir esta situación. Efectivamente, la tesis de la recentralización de competencias la podemos encontrar en algunos votos particulares a distintos Autos por los que se mantienen la suspensión de leyes autonómicas relacionadas con la vivienda.

♦ Auto 69/2014, de 10 de marzo, por el que se mantiene la suspensión acordada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Navarra 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra.

♦ Auto 115/2014, de 8 de abril de 2014. Recurso de inconstitucionalidad 7357-2013. Mantiene la suspensión acordada en el recurso de inconstitucionalidad 7357-2013, interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda. 

♦ Auto 135/2015, de 21 de julio de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 1824-2015. Mantiene la suspensión acordada en el recurso de inconstitucionalidad 1824-2015, interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos apartados del artículo 1 y disposiciones adicionales segunda y cuarta de la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda en Canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda.

Veamos lo que dice el voto particular al Auto 69/2014 (extraigo aquellos aspectos que entiendo mas relevantes).

El Auto sostiene que el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados puede incidir en el buen funcionamiento y estabilidad del sistema financiero, señalando, además, que en el actual contexto de crisis económica y social, la estabilidad del sistema financiero español constituye uno de los ejes centrales de la política económica general. No ponemos en duda que la estabilidad del sistema financiero constituya uno de los ejes centrales de la política económica general del Gobierno; de lo que disentimos es de que en este proceso constitucional haya quedado acreditado que la eficacia de la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra, pueda causar unos perjuicios que pongan en riesgo su estabilidad.

En efecto:

a) Los informes en los que el Auto se fundamenta ponen de manifiesto que medidas como las previstas en la ley impugnada pueden tener “un posible impacto negativo sobre la estabilidad financiera” (programa de asistencia financiera de recapitalización de las instituciones financieras de España —tercera revisión, verano 2013—); que “los distintos marcos legales a nivel nacional y regional y la inseguridad jurídica acerca de las reglas aplicables pueden afectar al valor de la garantía hipotecaria y a la estabilidad de los mercados financieros”, lo que “puede tener repercusiones subsiguientes en los balances y en las necesidades de provisión de las instituciones de crédito, así como sobre el flujo del crédito hacia la economía real y el funcionamiento de la SAREB” (programa de asistencia financiera de recapitalización de las instituciones financieras de España, quinta revisión, invierno de 2014); que la aplicación de las medidas previstas en la Ley Foral 24/2013 generan “incertidumbre sobre el marco en el que las entidades de crédito o la propia SAREB podrán gestionar sus activos inmobiliarios” y producen “inseguridad jurídica en relación con los títulos hipotecarios de las entidades españolas, lo que podrá afectar a sus condiciones de financiación y, por consiguiente, al flujo del crédito de la economía real” (informe del Banco de España).

Pues bien, una cosa es que la eficacia de la norma impugnada pueda originar incertidumbre o inseguridad jurídica en relación con la gestión de los activos inmobiliarios de las entidades de crédito que se puedan ver afectadas la Ley Foral 24/2013 y otra muy distinta es que, como consecuencia de ese “posible impacto negativo” al que se refieren los informes citados, pueda ponerse en riesgo nada menos que la reestructuración bancaria y el cumplimiento por España de los compromisos internacionales asumidos como consecuencia de la referida reestructuración, tal y como se afirma en el Auto.

En nuestra opinión, los informes aportados por el Abogado del Estado no acreditan que la eficacia de la norma impugnada pueda conllevar tales consecuencias. Los referidos informes lo único que ponen de manifiesto es que es posible que tales medidas incidan desfavorablemente en el sistema financiero (según el Banco de España, “pueden determinar un incremento de los costes de reestructuración asumidos por el Estado”), pero en modo alguno justifican que como consecuencia de las mismas se vaya a generar una grave perturbación al conjunto del sistema financiero. El perjuicio al que aluden es meramente hipotético y se fundamenta en consideraciones generales y abstractas que no se encuentran respaldadas por ningún estudio en el que se evalúe, con datos concretos, el impacto que las medidas previstas en la Ley navarra son susceptibles de originar en el conjunto del sistema financiero. Así lo reconoce el informe del Banco de España en el que, al formular la conclusión final, se parte de considerar que, “[e]xisten en la Ley Foral 24/2013 elementos que, dada su indefinición actual, dificultan una valoración cuantitativa del impacto final de las medidas que contempla sobre el sector financiero y la consecución de los objetivos del memorando de entendimiento.”

b) El Parlamento navarro, por el contrario, sí que ha aportado un dato concreto sobre la incidencia que puede tener la eficacia de la regulación impugnada en la reestructuración bancaria: en los tres primeros trimestres de 2013 Navarra tramitó 419 desalojos de los 58.604 registrados en el ámbito estatal, lo que supone un 0,8 por 100 de los mismos, por lo que difícilmente esta medida pueda tener los efectos tan devastadores del sistema financiero que el Auto del que discrepamos le atribuye. Este dato aparece enmascarado en el Auto tras el hecho de que se refiere únicamente a uno de los tipos de medidas previstas en la norma impugnada —las relativas a la expropiación del uso de la vivienda—, pero este hecho no desvirtúa su elocuencia, pues el método del cálculo proporcional hace bien patente la escasa incidencia que las medidas previstas en la Ley Foral 24/2013 pueden tener en el conjunto del sistema financiero.

2. Nuestro desacuerdo es todavía mayor con la forma en que se han valorado los perjuicios que el mantenimiento de la suspensión podría originar a efectos de ponderar si procedía o no mantener esta medida cautelar. Dichos perjuicios se valoran de una forma absolutamente superficial, sin el examen de datos concretos sobre la incidencia cuantitativa y cualitativa de una medida susceptible de afectar a personas en situación de exclusión social. Pero aun esto resulta gratuito en nuestra opinión, pues, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, en el incidente de suspensión lo que ha de ponderarse es la dificultad de reparar los perjuicios que originaría el levantamiento de la suspensión (ATC 147/2012, de 16 de julio, FJ 7; en el mismo sentido, AATC 96/2011, FJ 6, y 95/2011, FJ 5, ambos de 21 de junio) y no la dificultad de reparar los perjuicios que originaría el mantenimiento de la suspensión. En consecuencia, a efectos de la resolución de este incidente es irrelevante que exista una regulación estatal, la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, que tenga como finalidad garantizar el derecho a la vivienda de quienes se encuentran en una situación de vulnerabilidad, pues lo que ha de justificarse es que la eficacia de la norma impugnada puede originar determinados perjuicios de imposible o difícil reparación que justifican que cautelarmente se suspendan sus efectos, no que la suspensión de la eficacia no causa perjuicios irreparables.

Consideramos particularmente perturbadora esa doctrina, pues la norma autonómica goza de una presunción de constitucionalidad y por ello no es preciso justificar que su eficacia es necesaria para salvaguardar los bienes jurídicos que mediante ella tratan de protegerse atribuyendo al Tribunal Constitucional un papel de legislador positivo frente a los parlamentos autonómicos. La eficacia de la ley, también de la autonómica, se presume, y solo cede cuando existe un interés general superior que pueda verse perjudicado y cuando, además, el perjuicio no pueda ser reparado. Subordinar a la necesidad o conveniencia de atender a los intereses que protege la norma el mantenimiento de su eficacia supone alterar esta regla y dar prioridad a la eficacia de la norma autonómica solo cuando lo merezcan los concretos intereses que proteja. Esto supondría que podría privarse de eficacia a la ley autonómica si se entiende, mediante una decisión de oportunidad, que tales intereses no resultarán perjudicados. Esto es lo que hace el Auto, separándose, a nuestro juicio, de la jurisprudencia del Tribunal sobre la presunción de constitucionalidad de las leyes autonómicas con la que se inicia este Voto.

Sobre la cuestión podéis encontrar una interesante reflexión en el blog de Urbaniker con el título “La defensa de SAREB como título competencial del Estado”.

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