La Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas (RRR) son el presente y el futuro. Siendo esto así, la cuestión que pretendo tratar en la presente entrada es si los ocupantes que como consecuencia de estas actuaciones se vean desalojados de sus viviendas tienen derecho de realojo.

Quizá alguien piense que este derecho no es relevante porque los ocupantes de las viviendas que se vean desalojados verán compensada su pérdida con el beneficio que obtengan de las actuaciones de RRR. Pero esto no siempre es así, en algunas ocasiones el aprovechamiento urbanístico que el propietario desalojado obtiene no le permite la adjudicación de una superficie suficiente para ver satisfecho su derecho a la vivienda; amén de aquellos casos en los que el resultado obtenido por el propietario desalojado se materializa en el justiprecio de una expropiación, importe que no siempre es suficiente para adquirir una vivienda.

Antes de adentrarme en la cuestión de si existe o no un derecho de realojo en las actuaciones de RRR, conviene realizar unas consideraciones previas tomando como base la regulación que del derecho de realojo se realiza por la Ley 8/2013, de de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R):

Primera. En términos generales, se puede afirmar que el derecho de realojo es aquel que tiene el ocupante legal de una vivienda que motivado por una operación urbanística se ve obligado a su desalojo y que le concede la facultad de ocupar otra vivienda en determinadas condiciones.

Segunda. Este derecho se materializa en la puesta a disposición de una vivienda en el mismo concepto en el que era utilizada la vivienda desocupada; así, si el desalojado era propietario la vivienda de realojo se le ofrece en propiedad, si era arrendatario en arrendamiento.

Es muy importante tener siempre presente que la puesta a disposición la vivienda de realojo no supone una entrega gratuita, sino su entrega en unas condiciones determinadas, que en el caso de que la actuación urbanística se produzca mediante expropiación forzosa se concreta en las condiciones de venta o alquiler de las viviendas protegidas.

Sobre esta cuestión y las injusticias que en algunas ocasiones provoca: El realojo en viviendas protegidas. Un regalo envenado.

Tercera. El titular de este derecho es el ocupante legal de la vivienda, sea propietario, arrendatario o usufructuario, y el obligado a satisfacer este derecho depende del sistema de gestión de la actuación urbanística; si se acomete mediante el sistema de expropiación el sujeto obligado es la Administración expropiante o, en su caso, el beneficiario; por el contrario, en caso de que la actuación se acometa mediante cualquier otro sistema de gestión, el obligado es el promotor de la actuación (por ejemplo, la junta de compensación).

Este derecho apareció en nuestra legislación en la disposición adicional 5 de la ley 8/1990, de 25 de julio, pasando posteriormente a recogerse en la disposición adicional 4 del TRLS 1/1992, con la siguiente redacción:

Disposición adicional cuarta Realojamiento y retorno.

En la ejecución de actuaciones urbanísticas que requieran el desalojo de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, se deberá garantizar el derecho de aquellos al realojamiento, con sujeción a las siguientes reglas:

1.ª Cuando se actúe por expropiación, la Administración expropiante o en su caso, el beneficiario de la expropiación deberán poner a disposición de los ocupantes legales afectados viviendas en las condiciones de venta o alquilar vigentes para las sujetas a régimen de protección pública y superficie adecuada a sus necesidades, dentro de los límites establecidos por la legislación protectora.

2.ª Cuando se actúe por otro sistema en unidades de ejecución, no tendrán derecho de realojo los ocupantes legales de viviendas que, en correspondencia con su aportación de terrenos, hayan de resultar adjudicatarios de aprovechamientos de carácter residencial superiores a noventa metros cuadrados o los que pudiera establecer, como superficie máxima la legislación protectora de viviendas.

En los demás casos, la obligación de hacer efectivo el derecho de realojo corresponderá a la Administración actuante, en las condiciones señaladas en la regla 1.ª, computándose como gastos de la actuación urbanística los de traslado y otros accesorios que recayesen sobre los ocupantes legales.

3.ª En las actuaciones aisladas no expropiatorias, los arrendatarios de las viviendas demolidas tendrán el derecho de retorno regulado en la legislación arrendaticia, ejercitable frente al dueño de la nueva edificación cualquiera que sea éste. En estos casos, el propietario deberá garantizar el alojamiento provisional de los inquilinos hasta que sea posible el retorno.

La regla segunda de esta disposición fue declarada inconstitucional por la STC 61/1997, de 20 de marzo, por cuestiones competenciales al entender que se trataba de una regulación que entraba dentro de la materia «urbanismo», de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (artículo 148.1.3 CE). Por el contrario, el Tribunal Constitucional entendió que el resto de reglas respetaban el orden competencial, la primera referida al derecho de realojo en actuaciones expropiatorias al tener el Estado la competencia exclusiva sobre expropiación forzosa (artículo 149.1. 18 CE) y la tercera referida al derecho retorno de los arrendatarios por sustentarse en la competencia exclusiva estatal sobre la legislación civil (artículo 149.1.8 CE).

Esta sentencia también dijo algo importante de cara a la interpretación de la normativa ahora vigente establecida por L3R; en concreto, señaló que el Estado, por el contrario, si tiene competencia para establecer, como norma básica, una garantía mínima de carácter compensatorio para aquellos supuestos en que los ocupantes legales se vean privados de su vivienda con independencia del tipo de gestión urbanística que se realice, lo que le habilita para establecer una norma básica respecto a actuaciones no expropiatorias.

Después de varías modificaciones legislativas, su regulación actual la encontramos en el artículo 14 de la L3R.

Artículo 14. Los derechos de realojamiento y de retorno.

1. En la ejecución de las actuaciones previstas por esta Ley que requieran el desalojo de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, deberán garantizar el derecho de aquéllos al realojamiento en los términos establecidos por la Ley de Suelo y por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística:

a) la Administración expropiante o, en su caso, el beneficiario de la expropiación, cuando se actúe por expropiación. A tales efectos, deberán poner a disposición de aquéllos, viviendas en las condiciones de venta o alquiler vigentes para las viviendas sometidas a algún régimen de protección pública y superficie adecuada a sus necesidades, dentro de los límites establecidos por la legislación protectora. La entrega de la vivienda de reemplazo, en el régimen en que se viniera ocupando la expropiada, equivaldrá al abono del justiprecio expropiatorio, salvo que el expropiado opte por percibirlo en metálico, en cuyo caso no tendrá derecho de realojo.

b) el promotor de la actuación, cuando se actúe mediante ámbitos de gestión conjunta, mediante procedimientos no expropiatorios. En estos casos, el promotor deberá garantizar el realojamiento, en las condiciones que establezca la legislación aplicable.

2. Cuando se actúe de manera aislada y no corresponda aplicar la expropiación, los arrendatarios que, a consecuencia de las obras de rehabilitación o demolición no puedan hacer uso de las viviendas arrendadas, tendrán el derecho a un alojamiento provisional, así como a retornar cuando sea posible, siendo ambos derechos ejercitables frente al dueño de la nueva edificación, y por el tiempo que reste hasta la finalización del contrato.

Para hacer efectivo el derecho de retorno, el propietario de la finca deberá proporcionar una nueva vivienda, cuya superficie no sea inferior al cincuenta por ciento de la anterior y siempre que tenga, al menos, noventa metros cuadrados, o no inferior a la que tuviere, si no alcanzaba dicha superficie, de características análogas a aquélla y que esté ubicada en el mismo solar o en el entorno del edificio demolido o rehabilitado.

(…)

Respecto a la cuestión que nos ocupa, de este artículo 14 se pueden realizar, en una primera aproximación, las siguientes consideraciones:

• El apartado 1 a) se basa en el artículo 149.1.18 CE (legislación sobre expropiación forzosa), por lo que su regulación compete en exclusiva al Estado.

• El apartado 1 b), referido a actuaciones urbanísticas conjuntas mediante sistemas no expropiatorios, entra dentro de la materia «urbanismo», por lo que la remisión a la legislación aplicable debe entenderse realizada a la legislación de cada Comunidad Autónoma.

• El apartado 2, referido al derecho de retorno de los arrendatarios, se sustenta en el artículo Art 149.1.8 (legislación civil). Es una copia de la disposición adicional 8 LAU.

• Los apartados 3-4-5-6, deben tener, a mi juicio, la consideración de norma básica en el sentido enunciado por la STC 61/1997, y, por tanto, de aplicación a toda Comunidad Autónoma.

* De todas maneras es importante tener presente que sobre este artículo existe pendiente un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalidad de Cataluña.

En consecuencia, la existencia y contenido del derecho de realojo dependerá de la legislación aplicable que, a su vez, dependerá del sistema de gestión previsto para las actuaciones de RRR.

– En las actuaciones que se ejecuten mediante expropiación Forzosa será de aplicación la legislación estatal, por lo que existirá un derecho de realojo en los términos fijados por el artículo 14 L3R.

– En las actuaciones que no se ejecuten mediante expropiación forzosa (compensación, cooperación) será de aplicación la legislación de cada Comunidad Autónoma, lo que provoca una situación desigual, al existir legislaciones autonómicas en las que se recoge este derecho y otras donde no.

Como ejemplo de legislación autonómica que recoge tal derecho podemos citar la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo (artículo 77.4).

4. En el desarrollo de las modalidades del sistema de actuación urbanística por reparcelación, se reconoce el derecho de realojo a favor de las personas ocupantes legales de viviendas que constituyan su residencia habitual, siempre que cumplan las condiciones exigidas por la legislación protectora y siempre que, en el caso de ser propietarias, no resulten adjudicatarias de aprovechamiento urbanístico o de una indemnización substitutoria, equivalente o superior a una edificabilidad de uso residencial en régimen libre sin urbanizar, superior al doble de la superficie máxima establecida por la legislación de vivienda de protección pública.

Como ejemplo de legislación autonómica que no recoge tal derecho podemos citar la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, que solo menciona al derecho de realojo en su artículo 128 al referirse a las indemnizaciones derivada del derecho de realojo como gastos de urbanización en los supuestos legales en que exista este derecho.

Esta tesis ha sido sostenida por distintas sentencias de Tribunales Superiores de Justicia, contrarias a reconocer un derecho de realojo cuando no existe norma autonómica que lo establezca, argumentando que no es exigible al promotor de la actuación una obligación que no es establecida por una norma legal. Un ejemplo claro es la Sentencia 293/2010, de 19 abril, del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, que se pronuncia en los siguientes términos:

Esta declaración de la totalidad de la regla 2ª como inconstitucional produce el efecto jurídico consistente en que en las actuaciones de gestión urbanística, existe el derecho de realojo establecido en la regla 1ª (es decir, para actuaciones de ejecución del planeamiento urbanístico de naturaleza expropiatoria), y en la regla 3ª (para actuaciones de gestión urbanística aisladas o asistemáticas y no expropiatorias), mientras que este derecho no existe en las actuaciones no expropiatorias por otros sistemas, como en el de Compensación (regla 2ª).

(…)

Por consiguiente, ni en el TRLS92, ni en la LAU, se prevé que asista el derecho de realojo y retorno al arrendatario de un inmueble en supuestos como el aquí examinado.

El Sr. Adolfo , desde el 1 de marzo de 1976, tiene suscrito un contrato de arrendamiento para uso como vivienda del inmueble urbano sito en la Calle DIRECCION000 nº NUM000 de Palma. En el seno del Proyecto de Compensación del Polígono 51-01 de la Urbanización «Son Ferragut», y como consecuencia de la redistribución de parcelas así como del reparto equitativo de beneficios y cargas, el inmueble resultó quedar en la situación de fuera de ordenación, por lo que debía ser demolido.

Como quiera que el Proyecto de Compensación se trata de un método o sistema de ejecución integral del planeamiento, el denominado «Sistema de Compensación», la demolición de la finca arrendada por el actor se inserta dentro de una actuación de gestión urbanística no expropiatoria y sistemática, razones por el que no le asiste el derecho de realojo y retorno interesado en la nueva parcela asignada a los propietarios arrendadores.

Esta sentencia nos permite plantearnos otro problema: ¿el derecho de realojo existe en cualquier supuesto de desalojo de un ocupante legal aún cuando el sistema utilizado para la gestión de la actuación no fuese el de expropiación? La sentencia es clara negando este derecho al haberse utilizado el sistema de compensación en la gestión del planeamiento.

De todo lo dicho hasta ahora, cabe concluir, a mi juicio, que en la Comunidad Autónoma de Cantabria los ocupantes legales de las viviendas no tienen derecho de realojo cuando la actuación de RRR se acomete mediante un sistema de gestión distinto al expropiatorio.

Así lo ha entendido el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en la sentencia 500/2013, de 18 de septiembre, referida a la desestimación de una solicitud de realojo y retorno como arrendatario de la vivienda de la finca X del proyecto de compensación del sector 1 «Ampliación del Cerro del Alisal», en la que se dijo:

En estos términos planteada la cuestión litigiosa y pese a las circunstancias humanas que rodean a la recurrente, la pretensión ejercitada de realojo, tal y como asume en el recurso la parte recurrente, no está contemplada en el ordenamiento autonómico.

Es cierto que el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y Ordenación Urbana ya derogado contemplaba en su día en su Disposición Adicional Cuarta el derecho de realojamiento y retorno para la ejecución de actuaciones urbanísticas que requiriesen el desalojo de los ocupantes legales de inmuebles, siempre que constituyera su residencia habitual, en tres supuestos: actuación por expropiación, urbanística y civil. Y si bien la primera y la tercera eran competencia estatal, la improcedencia de la regulación del supuesto segundo provenía de la competencia urbanística a favor de las Comunidad Autónoma y no del Estado (ver STC 61/1997 de 20 marzo 1997 ). Y como reconoce el recurrente, la normativa cántabra que sucedió a la normativa de transición no prevé en su regulación urbanística este derecho.

En esta tesitura, la tesis de la apelación es la de considerar que se trata de una laguna que ha de ser rellenada a través de la invocación al derecho de la vivienda previsto en la Constitución, artículo 47 . La Sala 3ª, sec. 5ª, 2-2-2011, rec. 6447/2006, ya afirmó que si la normativa autonómica no contemplaba el realojo, no existía presupuesto para imponer esta carga. Igualmente consideró que ni la legislación arrendaticia civil ni los principios constitucionales (incluido el invocado) podían servir de base para su imposición. Este es el supuesto de autos.

Como acertadamente indica la juzgadora a quo en la sentencia, esta regulación de competencia estatal pasó a la DA 11ª del RDL 2/2008 , Texto Refundido de la Ley de Suelo, hoy derogado por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. En la actualidad, el artículo 14 de esta última normativa aclara que «la entrega de la vivienda de reemplazo, en el régimen en que se viniera ocupando la expropiada, equivaldrá al abono del justiprecio expropiatorio, salvo que el expropiado opte por percibirlo en metálico, en cuyo caso no tendrá derecho de realojo ».

En el supuesto de autos se siguió expediente de expropiación forzosa relativo a los terrenos de propietarios no adheridos, fijándose por el Jurado el correspondiente justiprecio por la extinción del arrendamiento. La parte apelante apela a la edad de la recurrente y el precio de un arrendamiento en la zona en comparación al que pagaba entonces conforme a la LAU de 1964. Lo que sucede es que estas circunstancias fueron precisamente consideradas por el Jurado indemnizándolas. Así, el justiprecio acordado mediante resolución de 11 de agosto de 2010 lo fue por salida de la vivienda y extinción del arrendamiento. Y para su fijación se tomó en cuenta el precio medio del mercado de un nuevo arrendamiento, las 12 mensualidades anuales y 10 años, parámetros que no fueron impugnados por los arrendatarios. Indemnizada la extinción del arrendamiento, no puede pretenderse la indemnidad reclamada por vía de realojo cuando la ley no prevé esta consecuencia y, por definición, se le ha otorgado el justo precio por tener que abandonar «definitivamente» la que era su vivienda. Con la cantidad recibida se entendía que la recurrente podía afrontar un arrendamiento al precio actual de mercado. Y este cálculo no se combatió, por lo que no puede ahora intentar forzar una indemnización en especie sobre la cobrada en metálico sin apoyo normativo alguno.

Para acabar, solo nos queda preguntarnos si un instrumento de planeamiento (un plan general, por ejemplo) puede establecer un derecho de realojo ante la omisión de la legislación autonómica.

Al respecto recordemos que el PGOU de Santander establece que “Cuando la ejecución del planeamiento requiriese el desalojo de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, se deberán garantizar los derechos de realojo y retorno previstos en la Ley y en las ordenanzas municipales al efecto”.

El Tribunal Supremo en la sentencia 583/2011, de 2 de febrero, señaló que el planeamiento no puede imponer cargas u obligaciones urbanísticas que no deriven de la ley. En el caso de la sentencia se trataba de la modificación puntual de un plan general en la que se establecía un derecho de realojo a gestionar por el sistema de compensación.

Para acabar aconsejo la lectura de la entrada del blog de Urbaniker “Anteproyecto de Rehabilitación y Regeneración Urbana. El derecho de realojo”.