Playa de Galizano

El 22 de octubre de 2015 el Tribunal Constitucional ha dictado Sentencia 216/2015 en el recurso en relación con la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas que regula la supresión y mantenimiento de ayudas relacionadas con la adquisición o promoción de viviendas y el fomento del alquiler

El art. 35 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad suprimió las nuevas concesiones de ayudas de subsidiación de préstamos del plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012, pero subsistían íntegramente las ayudas concedidas hasta la fecha, por cuanto el precepto se refería a las que no hubieran sido objeto de concesión. Sin embargo, la disposición adicional 2ª de la Ley 4/2013 viene a subvertir la situación jurídica de las ayudas ya concedidas, quedan suprimidas y sin efectos y no se admiten en lo sucesivo, a pesar de estar expresamente previstas en la legislación en cuya virtud se reconocieron y en las propias resoluciones de reconocimiento de ayudas.

Frente a esa disposición se formuló recurso de inconstitucionalidad por más de 50 diputados del Grupo Parlamentario Socialista.

Los motivos de inconstitucionalidad alegados han sido tres; el primero de ellos contra la técnica legislativa empleada. Ello es así porque la norma legal se introduce como una enmienda en la tramitación en el Senado del proyecto de ley sobre medidas de flexibilización y fomento del mercado de alquiler de viviendas, sin haber sido debatida por tanto en el trámite del Congreso. Qué duda cabe que esa técnica tenía su motivación en el intento del Gobierno de dar cobertura con rango de Ley de la supresión de las ayudas a la vivienda en el marco de los ajustes presupuestarios de los años de la crisis.

Pero entre los efectos que va a tener el acudir a este método es que se formula la cuestión de inconstitucionalidad frente a toda la disposición legal (no solo frente a una parte).

Pues bien, el T.C. desestima el motivo alegado fundamentando en que existe la conexión mínima material para que pueda ser tramitada la norma legal por ese sistema entre la enmienda (régimen de ayudas de la política de vivienda) y el proyecto de ley (medidas de flexibilización del mercado de alquiler de la vivienda) que modifica la ley de arrendamientos urbanos y la procesal civil.

La consecuencia jurídica conduce a que al recurrirse toda la disposición por una cuestión meramente procedimental, sin embargo ya se va a deducir, por quienes tienen la facultad de resolver en los ámbitos administrativo y judicial, que esa disposición ha pasado el filtro del T.C. y ha sido expresamente declarada constitucional.

Cuando lo cierto es que la norma recurrida regula cuatro situaciones diferentes:

1. Las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos que se vinieran percibiendo, suprimiendo las que procedan de concesiones, renovaciones, prórrogas, subrogaciones o de cualquier otra actuación protegida.
2. Las AEDE (Ayuda Estatal Directa a la Entrada)
3. Las ayudas a inquilinos, rehabilitación y plan RENOVE, suprimiéndose y dejando sin efecto el resto de ayudas de los Planes de Vivienda.
4. La RBE (Renta Básica a la Emancipación) se mantiene hasta la entrada en vigor de las ayudas del Plan 2013-2016.

Y los motivos de inconstitucionalidad de carácter sustantivo que articula el recurso se refieren solo a las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos contempladas en el apartado a)

Es decir, se formula recurso contra toda la disposición, (por técnica procesal) pero después solo se fundamenta frente a una parte, dejando huérfanas de debate en el T.C. la constitucionalidad las tres regulaciones de las otras ayudas de la política de vivienda.

Los dos motivos sustantivos que se alegan (retroactividad auténtica o de grado máximo en los efectos sobre derechos subjetivos adquiridos y contenido expropiatorio de un derecho de carácter patrimonial) en cuanto a la supresión de las ayudas de subsidiación de préstamos se centran exclusivamente en los supuestos de las ayudas de subsidiación a los adquirentes de vivienda puesto que se indica: “Las ayudas se conceden por un periodo total de entre quince, diez o cinco años, según lo previsto en la normativa del plan de vivienda que le sea de aplicación. Esta ayuda se instrumenta por un periodo inicial de cinco años, renovable durante otro periodo de igual duración hasta cumplir el periodo total reconocido de origen y por la cuantía que corresponda, atendiendo a unas condiciones económicas del beneficiario y a la presentación de la solicitud en plazo”

Pues bien el T.C. desestima esta motivación al razonar que los efectos de la norma no tienen carácter retroactivo porque el órgano competente de la Comunidad Autónoma verifica el cumplimiento de los requisitos que en cada caso habilitan para acceder a dichas ayudas, dentro de las condiciones y límites cuantitativos establecidos pero la ayuda no es efectiva mientras el Ministerio de Fomento no haya dado su conformidad al préstamo convenido, antes o después de la formalización del préstamo. Se desprende, por tanto, que el derecho a la subsidiación no nace con el cumplimiento de los requisitos legales ni siquiera con el reconocimiento formal por parte de la autoridad autonómica competente de que se cumplen esos requisitos, sino que exige inexcusablemente la conformidad del Ministerio de Fomento. La renovación de las ayudas de subsidiación no es automática, sino que es preciso que el beneficiario de la subsidiación solicite su renovación dentro del quinto año del periodo inicial y que acredite que sigue reuniendo las condiciones requeridas para la concesión de la ayuda. Quien disfrutaba de una ayuda de subsidiación al amparo del Real Decreto 2066/2008 no tenía un derecho subjetivo a la renovación, sino una mera expectativa de renovación en cuanto que cumpliera las condiciones exigidas por la normativa. Esa mera expectativa se tiene que consolidar mediante el correspondiente acto declarativo de derechos —en este caso la decisión de autorizar la renovación— adoptado por el órgano administrativo competente.

La sentencia recoge un voto particular, que ahonda en la figura de la “vulneración de la confianza legítima” puesto que el principio de seguridad jurídica protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles.

Parece por tanto que el T.C. ha echado por tierra la jurisprudencia menor que se iba formando por las sentencias de Juzgados y Audiencias de la interpretación del artículo 35 del R.D.Ley 20/2012, iniciadas por el Juzgado Contencioso Administrativo número 2 de Pontevedra y el TSJ de la Rioja, que incluso llevó a modificar el criterio inicial del Ministerio de no reconocer las prórrogas de las subsidiaciones de los planes anteriores al 2009-2012 para estimar los recursos que frente a esas denegaciones de prórroga se formulaban.

Sobre esta misma cuestión puede consultarse “La constitucionalidad de la supresión de la subsidiación de los préstamos convenidos”.

Los análisis realizados solo se refieren a la supresión a los adquirentes, y el presente comentario va a abordar una cuestión no contemplada anteriormente y es la supresión de las ayudas a los promotores de vivienda protegida en arrendamiento.

Porque el recurso de inconstitucionalidad, como por lo tanto la consecuente sentencia, se centran en un aspecto parcial del problema.

Todo el análisis se realiza en la supresión de las prórrogas de subsidiación de los préstamos al adquirente, que según los planes se han podido conceder a 10 y 15 años (siendo el más frecuente el plazo de 10 años) pero con la fórmula de concesiones por todo el plazo, inicial de 5 años y prórroga en el resto, siempre que se mantuvieran las condiciones personales que cumplían con los requisitos de la concesión.

Pero no se ha motivado sustantivamente en el recurso otro aspecto de la supresión de las ayudas que parece si puede ser inconstitucional: la supresión de las ayudas en forma de subvenciones que se conceden a los promotores en régimen de arrendamiento.

Hay que partir del hecho de que la enmienda 105 presentada en el Senado al proyecto de Ley (el origen de la D.A. 2ª de la Ley 4/2013) era todavía más extrema en cuanto a la supresión de las ayudas ya que el punto a) introducía un párrafo en el que se indicaba:

“Quedan suprimidas y sin efectos el resto de ayudas de subsidiación al préstamo reconocidas dentro del marco de los Planes Estatales de Vivienda, incluso las que a la fecha de entrada en vigor de esta norma se vinieran abonando”

Es decir, como la supresión de subrogaciones y prórrogas no se ha modificado entre la enmienda 105 y la redacción final de la D.A. 2ª, se respetaban hasta la prórroga las subsidiaciones a los adquirentes pero se suprimían para los promotores que mantienen las viviendas en arrendamiento está claro que la intención inicial era la de reducir el gasto especialmente suprimiendo las ayudas correspondientes a los promotores.

Y si finalmente se han mantenido las ayudas para la amortización de los préstamos (como en los adquirentes hasta que no exista una renovación, subrogación o prórroga), sin embargo no se han mantenido las subvenciones que si estaban ya concedidas y aprobadas, pero que, por motivos no imputables al promotor beneficiario no estaban cobradas.

Esta supresión de las subvenciones queda recogida en el final del punto c) de la D.A.: “Se suprimen y quedan sin efecto el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda”

Y en un oficio para la aplicación homogénea de la D.A. 2ª de la ley 4/2013 (Interpretacion D.A. ley 4-2013) que remite la Subdirección General de Políticas y Ayudas a la Vivienda a las Comunidades Autónomas de fecha 11 de julio de 2013 se aclara:

“No procederá el abono de ninguna subvención por las Comunidades Autónomas o Ciudades de Ceuta y Melilla cuando la justificación de la inversión realizada por el beneficiario de la subvención sea con fecha de registro de entrada en la Comunidad Autónoma o Ciudad de Ceuta y Melilla posterior al 5 de junio de 2013”

Es decir, un promotor de una actuación de vivienda protegida en arrendamiento tendría concedida la subvención (calificación provisional, ya que son las Comunidades las competentes para reconocer y por lo tanto conceder la ayuda, aunque sea con cargo a los fondos del Ministerio de Fomento) y además habría realizado la inversión y la actividad para la que ha sido concedida la subvención (calificación definitiva), antes de la entrada en vigor de la supresión, y solo por el hecho de no haber justificado la inversión  siendo algo para lo que la ley le concede un plazo de tres meses desde haber finalizado la actividad subvencionada (artículo 30.2 de la Ley  38/2003 General de Subvenciones) se encuentra en la situación de que la ley le suprime un derecho individual reconocido.

Visto desde la perspectiva de la no retroactividad de las normas que lesionen los derechos individuales parece que esa supresión es inconstitucional, puesto que estaríamos hablando de lo que se conoce como retroactividad en su grado máximo (la modificación legal alcanza a situaciones ya consolidadas bajo la normativa anteriormente vigente) pero mucho más visto desde la doctrina que se aplica de manera extendida en la Unión Europea del principio de seguridad jurídica «protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles».

Se ha pretendido (así se ha fundamentado en las sentencias sobre precios y primas a la energía eléctrica originada por renovables) que en las actividades económicas hay un riesgo empresarial que comprende el riesgo regulatorio.

Pues bien, aceptar eso sería reducir a la nada la seguridad jurídica. Las ayudas públicas ya no solo estarían sujetas al cumplimiento de los requisitos que se imponen para su concesión de tipo administrativo y sustantivo, sino que, si se acepta que el poder judicial va a admitir que el ejecutivo dispone de un instrumento regulatorio que extiende sus efectos a situaciones ya pasadas nos encontramos con una figura muy próxima a la expropiación arbitraria de las ayudas por motivos simplemente presupuestarios.

Mucho más grave todavía si se tiene en cuenta que las actuaciones de viviendas de protección requieren un periodo de desarrollo largo, porque si al tiempo previsto entre la calificación provisional y la finalización de la promoción con la calificación definitiva de 30 meses (ampliables en otros 15), se le añade el preciso para las actividades anteriores a la obtención de la calificación provisional una vez que se ha seleccionado y adquirido el suelo (redacción del proyecto de ejecución y obtención de la licencia de edificación) que requieren no menos de 6 meses y en muchas ocasiones más de un año, está claro que la promoción se va a extender a un plazo temporal en el que tendrán vigencia al menos dos planes de vivienda. A medida que el plazo se hace más extenso queda patente que el riesgo regulatorio es mayor.

Y previo a esas actividades, el promotor ya está comprometiendo su patrimonio y realizando estudios económicos que en no pocas veces le han llevado a trasladar todo o parte de las ayudas que va a recibir a los usuarios de las viviendas en arrendamiento.

Eso ocurre cuando los propietarios de los solares donde se realizan las actuaciones son organismos públicos, que los enajenan mediante concurso en donde lo habitual es puntuar aquellas modificaciones sobre las bases del concurso que tienen contenido económico como pueden ser las mejoras en la calidad de las viviendas y la sostenibilidad, la reducción sobre los importes máximos del precio en caso de venta y en caso de alquiler la renta a pagar por los inquilinos, o el incremento sobre la parte de la renta que se considerará parte del precio cuando el inquilino, al final del periodo de explotación en arrendamiento, proceda al ejercicio de la opción de compra.

En la práctica hay muchos casos en que los estudios de viabilidad de los proyectos han permitido la mejora de las condiciones a los inquilinos gracias a la existencia de las ayudas al promotor, con la situación extraña de que las ayudas al promotor han sido suprimidas mientras que se mantienen por el contrario las obligaciones adquiridas por el promotor frente a los inquilinos.

Al transformarse el proyecto en económicamente inviable ha supuesto en no pocas ocasiones la ejecución hipotecaria de la promoción por parte de la entidad bancaria que financia la construcción.

O sea, existe una preocupación social por evitar la ejecución hipotecaria de una sola vivienda, y parece que no es problema la ejecución hipotecaria de una promoción completa donde el problema se multiplica, ya que el “problema” no lo sufre un ciudadano individual, sino un empresario (recordemos que los promotores en régimen de arrendamiento no necesariamente tienen que ser empresas, sino que también pueden ser empresarios individuales, y también recordemos que una empresa no es un ente abstracto desligado de las personas, ya que detrás de una empresa siempre hay personas físicas, socios y administradores).

Además está claro que incide de manera directa en la política de vivienda, que parece todos estamos ya convencidos que debe tender a ir equilibrando los porcentajes del modo de posesión de la vivienda entre propiedad y arrendamiento.

Se puede fomentar el arrendamiento desde las dos vertientes: favoreciendo al inquilino para que opte por arrendar en lugar de comprar o favoreciendo al promotor para que además de la actividad de promoción para la venta mantenga una parte como inmobiliaria en explotación. Pero, si solo se favorece al inquilino mantendremos un parque de vivienda en arrendamiento en el que la propiedad no estará en los profesionales, sino que estará en los particulares con el problema de menores servicios a los inquilinos.

Nota actualización: El Tribunal Constitucional ha confirmado su fallo en la Sentencia 267/2015, de 14 de diciembre de 2015. Cuestión de inconstitucionalidad 4485-2015. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Castellón de la Plana sobre la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio.