Las Tetas de Liérganes

En varias entradas precedentes comenté la situación en la que se encontraba el lío de la supresión de la subsidiación de los préstamos convenidos.

La problemática surgió con la interpretación del apartado a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas.

Disposición adicional segunda. Régimen aplicable a las ayudas de los Planes Estatales de Vivienda y Renta Básica de Emancipación.

A partir de la entrada en vigor de esta Ley será de aplicación el siguiente régimen a las ayudas de subsidiación de préstamos, Ayudas Estatales Directas a la Entrada y subvenciones reguladas en los Planes Estatales de Vivienda cuyos efectos se mantengan a la entrada en vigor de esta Ley y a las ayudas de Renta Básica de Emancipación establecidas por el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre:

a) Se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos que se vinieran percibiendo.

Asimismo se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos reconocidas, con anterioridad al 15 de julio de 2012, que cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento al préstamo, siempre que éste se formalice por el beneficiario en el plazo máximo de dos meses desde la entrada en vigor de esta Ley.

Quedan suprimidas y sin efectos el resto de ayudas de subsidiación al préstamo reconocidas dentro del marco de los Planes Estatales de Vivienda.

No se admitirán nuevos reconocimientos de ayudas de subsidiación de préstamos que procedan de concesiones, renovaciones, prórrogas, subrogaciones o de cualquier otra actuación protegida de los planes estatales de vivienda.

La cuestión, desde la perspectiva de la administración, está resuelta. También lo está en el ámbito judicial en el que los tribunales ordinarios se están pronunciando de manera uniforme sobre la cuestión (ver la entrada «El lío de la subsidiación de los préstamos convenidos (II). Dos Sentencias relevantes«). Solo quedaba el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el cual se ha producido en la Sentencia 216/2015, de 22 de octubre de 2015.

Esta sentencia es interesante en dos aspectos. Primero, porque cierra definitivamente la discusión teórica sobre la existencia de una derecho adquirido o de una mera expectativa a la renovación de la subsidiación. Segundo, por el sorprendente voto particular que, a mi juicio, supone una enmienda a la totalidad a la posición de la mayoría, eso sí de forma muy educada.

Los recurrentes (Grupo Parlamentario Socialista) entendían que la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, era inconstitucional al vulnerar los arts. 9.3 (principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales) y 33.3 CE (garantías frente a la expropiación forzosa).

También se argumentó que esta disposición infringía el procedimiento legislativo, al haberse introducido el precepto mediante una enmienda en el Senado sin conexión con las materias contenidas en el proyecto de ley previamente aprobado por el Congreso, cuestión también rechazada por el pleno del TC y a la que no me voy a referir.

Veamos los argumentos con los que el Tribunal ha desestimado el recurso:

Primero. Respecto a la alegación de que el contenido del apartado a) establece una retroactividad auténtica o de grado máximo y que, al afectar a situaciones ya perfeccionadas, vulnera el principio constitucional de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE), el Tribunal niega la presencia de efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos ya que la regulación recurrida tiene efectos sobre situaciones jurídicas que aún no se han producido.

El aspecto más relevante de la cuestión planteada hace referencia a la renovación de la subsidiación de los préstamos convenidos. Los recurrentes entendían que la subsidiación se había concedido por el periodo inicial (5 años) y sus posibles renovaciones.

Las ayudas se conceden por un periodo total de quince, diez o cinco años, según lo previsto en la normativa del plan de vivienda que le sea de aplicación. (…). En ningún caso los planes de vivienda reconocen la potestad de la Administración para cancelar o dejar de renovar unilateralmente las ayudas.

De acuerdo a esta interpretación los beneficiarios habían adquirido e incorporado a su patrimonio un derecho, incluso en el caso de las renovaciones, en cuanto estas renovaciones solo están sujetas a la mera acreditación del mantenimiento de las condiciones socioeconómicas que justificaron, en su momento, la concesión de la subsidiación.

Esta argumentación suponía que la redacción introducida por el párrafo cuarto del apartado a) ocasionaba la supresión retroactiva de un derecho adquirido.

El Tribunal rechaza la argumentación de los recurrentes, entendiendo que el párrafo cuarto del apartado a) afecta a situaciones jurídicas aún no producidas, con una clara vocación de futuro, al no existir un derecho subjetivo a la renovación incorporado al patrimonio del beneficiario de las ayudas de subsidiación con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013.

En este punto el Tribunal asume el fondo de la tesis de la abogacía del Estado, que en este aspecto concreto me parece más ilustrativa que la del propio Tribunal:

… dicha subsidiación consiste en una ayuda cuyo importe se descuenta de la cuantía del préstamo hipotecario convenido que el beneficiario ha formalizado con una entidad de crédito colaboradora con los planes estatales de vivienda. Para poder obtener la ayuda estatal, el beneficiario debe cumplir determinados requisitos relacionados con el nivel de ingresos y situación familiar en la que se encuentre. El periodo de tiempo inicial para poder percibir la ayuda, en cualquiera de los planes estatales de vivienda a los que se refiere el recurso de inconstitucionalidad, es de cinco años: ese periodo «podrá» ser ampliado por el mismo importe inicialmente concedido, por otro periodo de la misma duración mínima (…). De ello se deduce, …, que la renovación no tiene carácter automático o vinculante para la Administración, sino sustantividad propia y genera un nuevo procedimiento administrativo dirigido a la ampliación del periodo de subsidiación por otros cinco años. De hecho, la renovación debe ser solicitada por el propio beneficiario, quien debe acreditar de nuevo que cumple en ese momento todas las condiciones para poder obtener la prórroga de la subsidiación; en suma, se trata de un nuevo reconocimiento de la ayuda, mediante una nueva resolución, que la Administración puede o no conceder. Configurada así la renovación de la subsidiación del préstamo, la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 solo afecta a aquellos reconocimientos, tanto de nuevas subsidiaciones como de aquellas renovaciones, que deben acreditar ex novo los requisitos que se fijan en cada uno de los planes estatales de vivienda. Por lo tanto, los nuevos reconocimientos de subsidiación y las renovaciones de la subsidiación de préstamos no son derechos adquiridos sino expectativas de derecho. Por esa razón no existe vulneración alguna del principio de interdicción de la retroactividad de las normas ni del art. 33 CE. Lo que sí constituye una situación jurídica consolidada, no afectada por la Ley, es el periodo inicial de cinco años de ayuda de subsidiación reconocida a los adquirentes de viviendas protegidas.

Segundo. Respecto a alegación de que la disposición impugnada tiene contenido expropiatorio, pues estaría privando del derecho a la renovación de las ayudas de subsidiación, el Tribunal entiende que no existe expropiación alguna ya que para que existiese es necesario que exista un derecho previo y no una mera expectativa, como ocurre en este caso.

Quien disfrutaba de una ayuda de subsidiación al amparo del Real Decreto 2066/2008 no tenía un derecho subjetivo a la renovación, sino una mera expectativa de renovación en cuanto que cumpliera las condiciones exigidas por la normativa (…)

Por tanto, debemos declarar que la disposición impugnada no priva de derechos subjetivos o intereses legítimos de carácter patrimonial incorporados al patrimonio jurídico de los beneficiarios de las ayudas y, por tanto, no resulta aplicable la protección constitucional que contempla el art. 33.3 CE.

Estos son los argumentos en los que se ha sustentado el Tribunal Constitucional para desestimar el recurso presentado.

Veamos ahora lo expuesto en el voto particular por el Magistrado Juan Antonio Xiol Ríos. Este Magistrado asume los argumentos expuestos referidos a la existencia de una mera expectativa y a la inexistencia de efectos expropiatorios.

Pero, al mismo tiempo, señala expresamente que la Sentencia no ha entrado a analizar la posible vulneración del principio de confianza legítima, vulneración que fue expresamente alegada por los recurrentes. Resulta curioso el reproche. Lo dejo aquí.

Efectivamente en la página 17 del recurso presentado podemos leer lo siguiente:

Lo que está en juego como trasfondo es el principio de protección de la confianza legítima, un principio con larga tradición en el ahora Tribunal de Justicia de la Unión Europea y conforme al cual se protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles (SSTC 150/1990, de 4 de octubre; 234/2001, de 13 de diciembre).

Alegación que se cita expresamente en los antecedentes de la Sentencia.

El discrepante argumenta, en lo fundamental, como sigue:

Dadas las circunstancias concurrentes en el presente caso, considero que la norma impugnada, al eliminar la posibilidad de que las ayudas concedidas pudieran ser renovadas, ha vulnerado esta vertiente del principio de seguridad. La renovación de estas ayudas se encontraba regulada en unos términos que pudieron legítimamente crear la confianza en los ciudadanos en que, si se seguían cumpliendo los requisitos económicos exigidos para poder beneficiarse de las mismas y lo solicitaban, les sería renovada la ayuda concedida, y esta confianza pudo ser determinante para que decidieran a solicitar el préstamo hipotecario cuyos intereses iban a ser en parte subsidiados. (…)

En consecuencia, creo que en este caso hubiera debido declararse inconstitucional el último apartado de la letra a) de la disposición impugnada por vulnerar el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).

Para acabar quiero referirme a una consideración de la sentencia que me parece llamativa. Según el Tribunal la supresión efectuada afecta tanto a las solicitudes que se presenten con posterioridad a la entrada en vigor a la Ley 4/2013, como a las presentadas con anterioridad y que no estén resueltas en momento de la entrada en vigor de la Ley.

Pues bien, de acuerdo con la disposición impugnada en este proceso, las solicitudes de renovación presentadas y no resueltas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013, así como las solicitudes que se presenten con posterioridad, pasan a regirse por ese nuevo texto legal, que excluye la renovación.

Esta argumentación supone que se suprime el derecho a la prorroga a todas aquellas solicitudes presentadas en plazo (con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley) que no estén resueltas en el momento de la entrada en vigor de la Ley.

En este caso, a mi juicio, la supresión efectuada por la Ley 4/2013 si tiene efectos expropiatorios. Estamos ante una medida legislativa que deja sin derecho a renovar la subsidiación a quienes han cumplido con los requisitos, condiciones y plazos establecidos.

¿Les queda alguna vía de reclamación a aquellos que registraron la solicitud de prórroga antes de la entrada en vigor de la Ley 4/2013 a los que se les denegó la subsidiación por no haber sido resuelta con anterioridad a dicha entrada en vigor? Entiendo que podrían explorar la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial, sobre todo en aquellos casos en los que haya transcurrido el plazo para resolver por parte de la Administración. En este caso la responsabilidad administrativa surgiría dada que la demora en la actuación administrativa es la causante de la no concesión de la prorroga.

Al respecto el Tribunal Supremo, en Sentencia de 25 de noviembre de 2003, señaló que el establecimiento de las subvenciones se inscribe dentro de la potestad discrecional de la Administración, pero una vez que la subvención ha sido anunciada y regulada normativamente, termina la discrecionalidad, comienza la regla y el reparto, de manera que cuando la subvención se ha creado, con determinadas características y límites, se ha de estar a esa regulación y a su cumplimiento, de acuerdo con los principios de legalidad, de seguridad y hasta de ordenación económica y de actos propios. Continua esta sentencia diciendo que cuando la Administración regula y hace pública una convocatoria de subvenciones, el particular que ha solicitado la subvención en la forma y plazos exigidos, tiene derecho a obtener la subvención siempre que cumpla las condiciones en ella establecidas, y si la Administración tras regularla y convocarla la altera está en buena medida revocando un acto declarativo de derechos y al tiempo está afectando a los interesados que la habían solicitado y que tenían derecho, no mera expectativa, a obtener la subvención si cumplían las condiciones exigidas.

Nota actualización: El Tribunal Constitucional ha confirmado su fallo en la Sentencia 267/2015, de 14 de diciembre de 2015. Cuestión de inconstitucionalidad 4485-2015. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Castellón de la Plana sobre la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio.

Nota: otro comentario sobre la Sentencia del Tribunal Constitucional puede leerse en la Revista GABILEX Nº 4 por parte de Roberto Mayor Gómez, Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.