Los Valles Pasiegos

En estos momentos uno de los temas estrella de la nueva Ley de Contratos del Sector Público es la tramitación del contrato menor. Tan es así, que ha merecido múltiples entradas en la blogósfera y hasta una monografía, “Todo sobre el contrato Menor”, de muy recomendable lectura.

Pero esta entrada no tiene por objetivo pronunciase sobre el contrato menor en toda su extensión; simplemente pretendo abordar algunas de las cuestiones que a los gestores de contratos más nos preocupa: la utilización del Anticipo de Caja Fija (ACF) para el pago del contrato menor.

El punto de partida de la polémica se encuentra en algunas resoluciones de Juntas Consultivas que se pronunciaron acerca de la pertinencia de tener en cuenta lo abonado a través del ACF a la hora de verificar que no se superan los límites del contrato menor establecido en el artículo 118.3 LCSP. En concreto, en así se hace constar en el Informe 3/2018, de 13 de febrero, de la Junta Consultiva de Contratación de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la Recomendación 1/2018 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Canarias, y en la Instrucción del Interventor General del Gobierno de Cantabria sobre el procedimiento a seguir en la tramitación de contratos menores que se paguen mediante anticipo de caja fija tras la entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos de Sector Público.

A partir de aquí se comienza a discutir sobre la naturaleza del ACF y su relación con el contrato menor.

Lo primero que debemos plantearnos es ¿Qué es realmente el ACF?

La definición del ACF lo encontramos en el artículo 78 LGP

Se entienden por anticipos de caja fija las provisiones de fondos de carácter extrapresupuestario y permanente que se realicen a pagadurías, cajas y habilitaciones para la atención inmediata y posterior aplicación al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto del año en que se realicen, de gastos periódicos o repetitivos.

Su finalidad es posibilitar el pronto pago de las obligaciones económicas que deriven de los gastos imputables al capítulo 2 «gastos corrientes en bienes y servicios».

El ACF no es un sistema de contratación, aun cuando tradicionalmente ha venido a considerarse así; es, por el contrario, un sistema de pago de los contratos menores. Esta idea se pone de manifiesto en el Informe de la Intervención General del Estado de 2 de febrero de 2018

Con carácter previo, debe recordarse que esta Intervención General ha señalado, entre otros informes, en el escrito-circular de 16 de octubre de 2012 (en el que se plantearon diversas cuestiones relacionadas con la tramitación de un expediente de contratación relativo al servicio de agencia de viajes), que dentro del procedimiento de ejecución de un gasto público que debe respetar el órgano administrativo para contraer válidamente obligaciones de contenido económico, se distinguen tres tipos de actos en función de su naturaleza: actos de gestión, actos de control y actos contables.

Dentro de los actos de gestión, distinguimos a su vez, actos administrativos y actos financieros. Los primeros son aquellos necesarios para adoptar la resolución administrativa o formalizar el negocio jurídico del que derivará la obligación económica. Los segundos son aquellos que permiten que los créditos consignados en los Presupuestos de gastos queden vinculados a una serie de actuaciones que implican la realización de un gasto (aprobación, compromiso y reconocimiento de una obligación económica) y que finalizan con el pago a terceros.

Los actos de control que se integran en el procedimiento a través de la función interventora, tienen por objeto velar por el cumplimiento de la legalidad de los actos de gestión y se enmarcan dentro del ejercicio de la función de control interno de la gestión económico financiera del sector público desarrollada por la Intervención General de la Administración del Estado.

Por último, a través de los actos contables se registran las variaciones que producen los actos de gestión en los estados de gastos e ingresos de los Presupuestos del Estado.

Cada uno de estos tipos de actos que integran el procedimiento (actos de gestión, control y contabilidad) deben estar debidamente interrelacionados. Ello implica, en principio y con carácter general, que en cada una de las fases en las que se desarrolla la ejecución del gasto, se efectúan los correspondientes actos de gestión, control y contabilidad que procedan y que finalizan posteriormente con el pago en firme que realiza el Ordenador de pagos a favor del acreedor directo.

Sin embargo, existen determinados procedimientos especiales de pago, como es el caso de los anticipos de caja fija en los que el pago al acreedor directo se realiza por una Caja pagadora del órgano gestor. En este tipo de procedimientos los actos de gestión y contables no se interrelacionan como en el procedimiento general de pago en firme, sino que con el libramiento de fondos a favor de las Cajas pagadoras, con motivo de la reposición de los fondos utilizados a través del sistema de anticipos de caja fija, se producen los actos contables de ejecución e imputación del gasto al Presupuesto, de tal forma que el procedimiento contable finaliza con la entrega a los agentes mediadores de los fondos públicos. Ahora bien, en sí mismos los citados libramientos no suponen extinción de las obligaciones de la Administración. Dicha extinción tiene lugar cuando el agente mediador o Caja pagadora efectúa el pago al acreedor directo.

Por lo tanto, para el caso objeto de consulta, en el que, según se ha expuesto en la consideración I, el órgano gestor debe utilizar el procedimiento especial de pago a través del sistema de anticipo de caja fija, en materia de contabilidad han de tenerse en cuenta las reglas especiales de registro contable en los estados de ejecución del Presupuesto de gastos que implican su imputación en el momento de la reposición de la caja. En cuanto a los actos de gestión, debe tenerse en cuenta lo que dispone el artículo 5 del Real Decreto 725/1989: «Los gastos que hayan de atenderse con anticipos de Caja fija deberán seguir la tramitación establecida en cada caso, y de la que quedará constancia documental».

En definitiva, para la IGAE el ACF se engloba dentro de la categoría de acto contable, el cual presenta una serie de particularidades que analizaremos después. Lo importante en este momento es destacar que su utilización no supondrá la omisión del procedimiento de gestión contractual de aplicación a los contratos menores.

A partir de aquí vuelve a plantearse la cuestión que analice en la entrada anterior, esto es, qué tramites de gestión son necesarios en un contrato menor. En dicha entrada justifiqué que la Ley de Contratos del Sector Público solo exige la autorización del gasto, no así su compromiso. No obstante, no es esta la tesis que sostiene la IGAE en el Informe transcrito; para este órgano es necesario el compromiso del gasto como acto financiero producido de forma paralela al acto de administrativo de adjudicación del contrato.

En relación con el alcance del citado precepto, esta Intervención General se ha pronunciado en diversas ocasiones (entre ellas, en escritos-circulares de 18 de marzo de 1991, 24 de junio de 1994, 27 de febrero de 1995, 16 de octubre de 2012, etc.) indicando que con independencia de las especialidades sobre el procedimiento contable de imputación al Presupuesto de los gastos satisfechos mediante anticipos de caja fija, los gastos deberán acordarse por los órganos competentes y según el procedimiento establecido en cada caso, si bien ello implicará que cuando se adopten los actos administrativos y financieros de aprobación y compromiso del gasto no se expidan y registren en el Sistema de Información Contable los correspondientes documentos contables AD dado que entre las peculiaridades del sistema se encuentra la posposición de los actos contables de ejecución presupuestaria al momento en que se rinda la cuenta y se repongan los fondos, mediante la expedición de los oportunos documentos contables ADO.

A mi juicio se extralimita la IGAE en sus exigencias; la Ley de Contratos no exige, en la tramitación del contrato menor, el compromiso del gasto como acto financiero ni el adjudicación del contrato como acto administrativo singularizado.

Lo que sí resulta interesante del Informe es la disociación entre actos administrativos, financieros y contables. En efecto, de acuerdo al informe será posible emitir los actos administrativos de aprobación del expediente y de adjudicación, y sus correlativos actos financieros de autorización y compromiso de gasto de forma independiente a la emisión de los correspondientes actos contables. En caso de ACF será en el momento de rendición de la cuenta justificativa cuando se emitan los documentos contables; en este caso, en forma de documento contable ADO.

Llegado a este punto, la tesis que sostengo acerca del pago de un contrato menor a través de ACF se concreta en la emisión del acto administrativo de aprobación del expediente de contratación y el acto financiero de autorización del gasto de forma previa a la ejecución de la prestación, emitiéndose el correspondiente documento contable ADO en la fase de rendimiento de la cuenta justificativa.

La segunda cuestión que se plantea es cuándo un contrato menor puede ser pagados a través del ACF.

Sobre esta cuestión se ha estudiado poco y, a mi juicio, existe una asignatura pendiente: la delimitación del concepto de «gasto periódico o repetitivo». La duda que se plantea gira en torno a sí todo gasto imputable a los conceptos presupuestarios del ACF deben tener la consideración de gasto periódico y repetitivo o solo alguno de ellos cumplen tal condición: aquellos que tengan la condición de periódico o repetitivo.

Al respecto, como único ejemplo que he localizado de autor que se manifieste sobre la cuestión, José Pascual García (Régimen Jurídico del Gasto Público) entiende que

Se trata de los que pudiéramos llamar gastos ordinarios de funcionamiento de los servicios, que se materializan en una serie de prestaciones sucesivas, que tienen carácter habitual, repetitivo, para cuya gestión no estaría justificado, ni acaso sería posible, seguir los laboriosos procedimientos administrativos ordinarios.

A partir de lo que cabe concluir que un gasto aislado, no repetitivo, que sea imputable al capítulo 2 no sería susceptible de ser pagado a través del ACF.

Voy un poco mas allá en el razonamiento. El ACF es un procedimiento de pago del contrato menor, por tanto, es condición necesaria su existencia. Esto supone que contrato menor y ACF deben responder a las mismas situaciones, y es aquí donde encuentro incoherencias. Según doctrina consolidada el contrato menor no es de aplicación para cobertura de necesidades periódicas o recurrentes (véase el Informe del Tribunal de Cuentas de fiscalización de la contratación menor celebrada por el INSS en el ejercicio 2013), mientras el ACF es aplicable solo cuando estamos ante gastos periódicos y repetitivos (tramitados a través de un contrato menor).

Además, debemos tener en cuenta que el artículo 2.3 del Real Decreto 725/1989, sobre Anticipo de Caja Fija delimita la utilización del ACF y del pago directo atendiendo a la cuantía

Cuando el sistema de anticipos de caja fija se haya establecido en un Ministerio u Organismo autónomo, no podrán tramitarse libramientos aplicados al presupuesto a favor de perceptores directos, excepto los destinados a reposición del anticipo, por importe inferior a 600 euros, con imputación a los conceptos a que se refiere el artículo anterior.

Por otra parte, no podrán realizarse con cargo al anticipo de caja fija pagos individualizados superiores a 5.000 euros, excepto los destinados a gastos de teléfono, energía eléctrica, combustibles o indemnizaciones por razón del servicio.

A efectos de aplicación de estos límites, no podrán acumularse en un solo justificante pagos que se deriven de diversos gastos, ni fraccionarse un único gasto en varios pagos.

La delimitación entre ACF y pago directo se planteó en el Informe de la IGAE al que se refiere la presente entrada y se llegó a una conclusión llamativa, al menos para mí.

Se trataba de un contrato menor por importe de 3.205 €, con una duración de 1 año, y un pago mensual de 267,08 €, imputado al concepto 215. A juicio del órgano gestor

Tras estas consideraciones es cuando se debe elegir el procedimiento de tramitación del expediente de gasto, según el Centro gestor. Si se hubiera optado por el procedimiento general se debería realizar una resolución de adjudicación, incluso en contratos menores, y expedirse el documento contable AD.

Entiende el órgano gestor que, si el sistema de pago a utilizar no un hubiese sido el ACF sino el procedimiento general de pago directo, debería existir adjudicación y la emisión del correspondiente documento contable AD.

No coincide la IGAE con ese planteamiento; al contrario, entiende que tratándose de un contrato menor cuyo pago mensual es inferior a 600 € debe tramitarse su pago necesariamente a través del ACF.

En base a lo expuesto, y para dar respuesta a la concreta cuestión planteada, en el contrato menor, por importe total de 3.205 euros, en el que está previsto, de conformidad igualmente con la normativa contractual, la realización de doce pagos mensuales de 267,08 euros con cargo a la aplicación presupuestaria 19.101.241A.215, siempre que se cumplan los requisitos previstos en el artículo 78 de la LGP y sus normas de desarrollo, entre los que figura el haber establecido el sistema de anticipo de caja fija en el Organismo Autónomo y haber contemplado en la normativa reguladora del Organismo este tipo de gasto periódico imputable al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto, conforme a lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 2.3 del Real Decreto 725/1989 de continua referencia, será obligatorio utilizar el sistema de pago de anticipo de caja fija al tratarse de pagos de importe inferior a 600 euros.

En definitiva, en todos aquellos contratos menores referidos a gastos periódicos y repetitivos, imputables al capítulo 2 y que se correspondan a los conceptos presupuestarios incluidos dentro del ACF, será obligatorio utilizar el ACF cuando el importe a abonar en cada factura individual sea inferior a 600 €.