Una de las cuestiones mas importantes que plantea la entrada en vigor de cualquier norma es la determinación de su ámbito de aplicación.

En esta tercera parte trataré de los efectos de la Ley sobre los planeamientos urbanísticos aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley.

La regulación de esta cuestión la encontramos en la disposición transitoria segunda, con el nombre “Adaptación a la presente ley de los modelos de viviendas protegidas o de protección pública previstas en el planeamiento urbanístico y territorial”.

Antes de entrar en el comentario de la disposición transitoria una pequeña introducción que sirva para situarnos:

El planeamiento urbanístico, a través de los Planes Generales de Ordenación Urbana al calificar el suelo, determina en cada zona el uso del suelo (residencial, comercial, industrial, zonas verdes, etc.), la intensidad de ese uso (cantidad de edificación) y la tipología de construcción (aislada, adosada, colectiva, etc.).

Dentro de los usos del suelo se distinguen entre los usos lucrativos, que son aquellos de los que se obtiene una rentabilidad económica (residencial, comercial o industrial), y los no lucrativos, que son aquellos en los que no se obtiene tal rentabilidad (zonas verdes, zonas destinadas a equipamientos, etc).

Es evidente que la diferente calificación del suelo atendiendo a su uso provoca distintos beneficios para sus propietarios, por lo que para mantener una igualdad entre ellos se introducen unos instrumentos de redistribución de beneficios y cargas entre los propietarios.

Atendiendo a este planteamiento, el artículo 123 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (LOTRUSC), establece que la clasificación de un terreno como urbano o urbanizable supone atribuirle un determinado aprovechamiento urbanístico, es decir, un conjunto de usos lucrativos cuantificados en función del uso y la intensidad previstos en el correspondiente instrumento de planeamiento.

Dicho contenido se expresa en metros cuadrados construibles del uso y tipología edificatoria más característicos, fijándose a tal fin, por el planeamiento, coeficientes de ponderación relativa entre dichos usos y tipologías y los demás de la superficie o Sector.

En este contexto normativo, los Planes Generales han ido estableciendo coeficientes de ponderación, que en el caso del Plan General del Ayuntamiento de Santander recibe el nombre de coeficiente de homogeneización.

Al respecto debemos tener en cuenta que los distintos planes generales han acogido la tipología de vivienda protegida existentes en el momento de su aprobación, que en el caso del PGOU de Santander fueron: viviendas de régimen especial, de régimen general, de régimen concertado y de régimen autonómico (RAC).

Por seguir con el PGOU de Santander, la vivienda libre es el referente para el establecimiento del coeficiente de homogeneización (1), teniendo las viviendas sujetas a protección pública los siguientes coeficientes (fuente: memoria de ordenación):

– RAC: 0,54.

– R. Concertado: 0,62.

– R. General: 0,44.

– R. Especial: 0,35.

De acuerdo a este planteamiento general, la disposición transitoria segunda establece que en los municipios que a la entrada en vigor de la ley tengan un planeamiento urbanístico que establezca algún régimen de viviendas protegidas distinto al establecido por la nueva ley (al respecto recordemos que, como señalé en la primera entrada, la ley no establece tipologías de viviendas al margen de la puntualización establecida respecto a las viviendas de régimen especial, cuestión sobre lo que volveré en un futuro), podrán optar entre:

a) Asimilar las viviendas protegidas que establezca el planeamiento urbanístico a la nueva ley, lo que provocará la modificación de los coeficientes de ponderación de todos aquellos sectores en los que resulte obligatorio promover viviendas protegidas.

Esta modificación se podrá producir siempre que el Ayuntamiento no tenga aprobado definitivamente los instrumentos de equidistribución necesarios para el desarrollo del planeamiento (proyecto de compensación en caso de ejecución por compensación, proyecto de reparcelación en caso de ejecución por cooperación).

Incluso, aunque esté aprobado el instrumento de equidistribución de forma definitiva, podrán los particulares integrados en el sector acogerse a esta posibilidad siempre que no haya comenzado el proceso edificatorio y no se perjudiquen derechos de terceros adquirentes. La cuestión en este caso será decidir cuando se considera comenzado el proceso edificatorio.

Es importante tener en cuenta que este procedimiento no supondrá la revisión o modificación del planeamiento urbanístico en cuanto no podrá alterar parámetros urbanísticos (densidad, edificabilidad, alturas, etc.) o medioambientales, estableciéndose para ello un procedimiento simple: aprobación inicial por el pleno del ayuntamiento, información pública por un periodo mínimo de 20 días y aprobación definitiva por el pleno.

Por último, señalar que el mantenimiento del aprovechamiento urbanístico de cada sector se efectuará incrementando o disminuyendo los porcentajes de cesión obligatoria siempre dentro de los límites de la legislación urbanística.

b) Mantener las condiciones de desarrollo establecidas por el planeamiento urbanístico aprobado con la tipología de vivienda establecida.

En este caso el régimen jurídico aplicable a las viviendas que se promuevan será el previsto por la ley, con las siguientes excepciones:

1.º El precio máximo de venta de las viviendas será el establecido por la normativa vigente en el momento de la aprobación del planeamiento urbanístico. Esto supone, por ejemplo, que si el planeamiento se aprobó vigente el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Vivienda y Rehabilitación 2009/2012, y el Decreto 68/2009, de 24 de septiembre, por el que se regulan determinadas ayudas para favorecer el acceso a la vivienda en Cantabria durante el periodo 2009-2012 (PGOU Santander), los precios máximos serán los siguientes:

* Módulo básico : 758 €.

Esta regulación plantea varias dudas interesantes:

Primera. ¿Procede la actualización del precio de las viviendas cuando se produzca, en su caso, la modificación del Módulo Básico Estatal?

A mi juicio, procede tal actualización. La transitoria señala que el régimen jurídico aplicable a estas viviendas será el señalado por la normativa vigente en el momento de la aprobación del planeamiento en lo que se refiere al precio máximo de venta, lo que entiendo se refiere al mecanismo de formación de este precio máximo, no al precio en si mismo. Lo único que se mantendrá invariado es el mecanismo de formación del precio máximo de la tipología de vivienda de que se trate.

La solución hubiese sido otra si la transitoria hubiera remitido al precio máximo vigente en el momento de la aprobación del planeamiento, pero la remisión es a la normativa vigente en ese momento. Este matiz, interpreto, es de suma relevancia y permite concluir que existe una estratificación del régimen jurídico a partir del que se establece el precio máximo, pero no del precio máximo en cuanto cantidad de euros.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que a partir de la entrada en vigor de la ley todas las referencias establecidas al módulo básico estatal se entienden efectuadas al módulo básico autonómico (artículo 9 y disposición adicional décima), por lo que la actualización se producirá, en su caso, cuando se modifique el módulo básico autonómico, no con la modificación del módulo básico estatal. En cualquier caso, en la actualidad en módulo básico autonómico coincide con el módulo básico estatal: 758 euros por metro cuadrado de superficie útil.

Segunda. ¿La regulación establecida por la normativa vigente en el momento de aprobación del planeamiento se ha visto afectada por la existencia de una única área territorial de precio máximo superior -ATPMS- en toda la Comunidad Autónoma de Cantabria, establecido en la disposición adicional decimoprimera?

A mi juicio no, por que a estos efectos siguen vigentes las ATPMS establecidas de acuerdo al artículo 11 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, que remite a una Orden del Ministerio de Vivienda a publicarse durante el primer trimestre de cada uno de los años 2009, 2010, 2011 y 2012. Esto supone la vigencia, por ejemplo en el caso del PGOU de Santander, de la Orden VIV/1952/2009, de 2 de julio, por la que se declaran los ámbitos territoriales de precio máximo superior para el año 2009 (si mis datos no fallan última Orden Ministerial dictada al efecto).

Curiosamente en la memoria de ordenación del PGOU de Santander se cita la Orden FOM/738/2002, de 27 de marzo, por la que se declaran municipios singulares a los efectos del Real Decreto 1/2002, de 11 de enero, sobre medidas de financiación de actuaciones protegidas en materia de vivienda y suelo del Plan 2002-2005 También resulta curioso que en dicha memoria se establezca como normas vigentes el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Vivienda y Rehabilitación 2009/2012, y el Decreto 12/2006, de 9 de febrero, cuando la primera es la norma estatal por la que se establece el plan de vivienda 2009/2012 y la segunda, la norma autonómica por la que se desarrolla el plan de vivienda estatal 2005/2008. Sea como fuere, no tiene relevancia práctica dado su similitud en los aspectos que ahora nos ocupan.

Tercero. ¿Qué ocurre si se varía por el legislador el porcentaje de incremento de las ATPMS? Entiendo que se mantienen vigentes las ATPMS y su mecanismo de cálculo establecidos en el citado artículo 11, y este mecanismo detalla los porcentajes, que en el caso de los municipios englobados en el grupo C es de un 15% salvo para las viviendas de régimen concertado que es de un 30%. Este es caso del PGOU de Santander.

Por tanto, cualquier variación en los porcentajes no afecta a los porcentajes aplicables a las viviendas que se promuevan de acuerdo a esta opción b) de la transitoria segunda.

Las ATPMS declaradas por la Orden VIV/1952/2009, de 2 de julio, se enumeran en la segunda entrada.

2.º Los ingresos familiares de los adquirentes de viviendas serán los señalados en la normativa reguladora de los distintos regímenes vigentes en el momento de la aprobación del planeamiento urbanístico, salvo los ingresos familiares de los adquirentes de viviendas de régimen especial que no podrán exceder de 3,5 veces el IPREM.

Existe una discordancia entre este apartado y la disposición adicional primera que permite calificar viviendas del tipo “régimen especial” siempre que el adquirente tenga unos ingresos inferiores a 2,5 veces el IPREM. Esta discrepancia se produjo en la tramitación parlamentaria, en la que se modificó la adicional primera reduciendo los ingresos de 3,5 a 2,5 veces el IPREM, sin proceder a una modificación simultánea de la transitoria segunda.

Proyecto de ley. Redacción de la disposición adicional primera. Viviendas de régimen especial a efectos del IVA.

1. A los efectos establecidos en el artículo 91.dos.1.6º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, se incluyen bajo la denominación de viviendas de protección oficial de régimen especial, las viviendas protegidas de nueva construcción o procedentes de la rehabilitación, así calificadas y destinadas exclusivamente a familias o personas cuyos ingresos familiares no excedan de 3,5 veces el IPREM, calculado de acuerdo a lo establecido por la disposición transitoria tercera, siempre que el precio máximo por metro cuadrado de superficie útil no exceda de 1,5 veces el módulo básico autonómico.

Siendo esto así, la cuestión es cómo coordinar la adicional primera y la transitoria segunda a la hora de su aplicación.

A tal efecto se puede argumentar que la transitoria segunda supone una excepción a la adicional primera y que es de aplicación en virtud del principio de especialidad, dado que su calificación se efectúa al objeto de permitir el desarrollo del planeamiento.

Esta tesis, entiendo, plantea el problema de su articulación con la competencia exclusiva para establecer el tipo de viviendas de régimen especial a efectos de IVA que corresponde al Estado (artículo 91.dos.1.6º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido). Debemos tener en cuenta que la regulación estatal ha venido entendiendo que tal calificación corresponde a las viviendas cuyos adquirentes tengan unos ingresos inferiores a 2,5 veces el IPREM (Véase como ejemplo la disposición adicional séptima del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012).

Esta tesis provocará que las viviendas calificadas del tipo régimen especial de acuerdo a la transitoria segunda cuyos adquirentes tengan unos ingresos inferiores de 2,5 veces el IPREM estén sujetas a un tipo superreducido del 4%, mientras aquellas que se adquieran por quienes se muevan en el intervalo 2,5 – 3,5 veces el IPREM lo estén a un tipo reducido del 10%.

Nota: la aplicación del tipo superreducido del 4% a las viviendas de régimen especial plantea dudas interesantes que plantearé en una próxima entrada.

Esto supondrá que exista un solo régimen especial a efectos de la transitoria segunda y a efectos del desarrollo urbanístico de los planeamientos que se encuentren en la situación que se describe en esta disposición, aunque solo aquellas viviendas así calificadas cuyos adquirentes tengan unos ingresos inferiores a 2,5 veces el IPREM podrán acogerse al tipo superreducido de IVA (4%), mientras que las que se muevan entre 2,5 – 3,5 IPREM deberán sujetarse al tipo reducido del 10%.

Otra cuestión que plantea dudas interesantes es la forma de cálculo de los ingresos máximos que deben tener los adquirentes. La cuestión, en concreto, es si los índices correctores a tener en cuenta son los vigentes en el momento de la aprobación del planeamiento o los establecidos por la nueva ley.

Debe tenerse en cuenta que a los efectos del cálculo del IPREM en el caso de las viviendas protegidas, a los ingresos familiares se aplican unos coeficientes multiplicativos correctores en función de miembros de la unidad familiar.

Sobre la diferencia entre territorios que provoca el uso de estos índices correctores recomiendo la lectura de la entrada “La importancia de la letra pequeña en materia de vivienda protegida”.

En este caso, al igual que un poco mas atrás, entiendo que será de aplicación el régimen señalado por la normativa reguladora en el momento de aprobación del planeamiento. Esto nos remite, en el caso del PGOU de Santander, al plan 2009/2012 y, en concreto, a los índices correctores establecidos por el artículo 8 del Decreto 68/2009, de 24 de septiembre.

Esto supone la aplicación, a efectos de calificación de viviendas, de índices correctores distintos atendiendo a si la calificación se efectúa de acuerdo a la transitoria segunda o si se produce de acuerdo a la ley de vivienda. Los índices correctores aplicables a partir de la entrada en vigor de la ley se establecen en la adicional duodécima.

Veamos las consecuencias en un ejemplo referido al cálculo de 2,5 IPREM, de aplicación a las viviendas del tipo especial de la adicional primera y a las viviendas de la transitoria segunda que quieran someterse al tipo superreducido de IVA (4%).

Como puede apreciarse los ingresos que como máximo puede tener la unidad familiar difieren según se trate de una vivienda del tipo régimen especial de la ley de vivienda protegida o del régimen especial de la transitoria segunda o, lo que es lo mismo, del plan de vivienda 2009/2012. Esto es consecuencia de la aplicación de distintos índices correctores.

Por último señalar que cuando se mantengan las condiciones de desarrollo del planeamiento la Consejería de Obras Públicas y Vivienda calificará las viviendas como protegidas del tipo que corresponda, haciendo constar en la calificación tal circunstancia y sin que dicha calificación dé derecho a solicitar las subvenciones establecidas en el Plan de Vivienda que regulaba el tipo de vivienda en cuestión.

Antes de continuar una aclaración referida al PGOU de Santander, la variación del precio máximo de las viviendas que puedan promoverse de acuerdo a la transitoria segunda no afectará a los coeficientes de homogeneización establecidos, como así lo declara expresamente la memoria de ordenación.

Hasta ahora me he referido a los planeamientos aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la ley, pero ¿Qué ocurre con los que se aprueben después de su entrada en vigor?

Deben cumplir con la nueva ley.

Esta situación plantea una cuestión de suma importancia: ¿Hasta que punto la ley de vivienda protegida ha supuesto la modificación de la LOTRUSC, en especial de aquellos apartados de esta ley que establecen una reserva de vivienda protegida estableciendo a tal efecto tipologías de viviendas?

Artículo 40 bis. Reserva de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.

La aprobación o modificación del planeamiento general y los desarrollos del suelo urbanizable residual que supongan la transformación de un suelo al objeto de ser destinado a uso residencial, deberán prever que, al menos, un 30% de la superficie construida sea destinada a uso residencial sujeto a algún régimen de protección pública. De dicho porcentaje se destinará un mínimo del 40% para la construcción de viviendas de protección oficial de régimen general o régimen equivalente y un mínimo del 10% para viviendas de régimen especial o régimen equivalente.

Entiendo que existen dos posibles interpretaciones:

Primera. Que la ley de vivienda protegida al hacer desaparecer las categorías de viviendas protegidas ha dejado sin contenido aquellos apartados de la LOTRUSC que exigen la promoción de un tipo concreto de vivienda protegida, de suerte que esta obligación se reconduce a la obligación de promover vivienda protegida de acuerdo a la nueva ley.

Esta es la tesis que, a mi juicio, responde a la filosofía de la ley de vivienda protegida.

Esta interpretación permitiría homogeneizar la normativa de la Comunidad Autónoma de Cantabria con la procedente de otras comunidades autónomas en las que, en lo que yo conozco, no se establecen categorías de viviendas en la normativas urbanísticas, existe simplemente una reserva de vivienda protegida. A igual planteamiento responde el artículo 10.1. B) de la ley del suelo estatal, que utiliza la expresión «vivienda sujeta a un régimen de protección pública».

Aunque no sea el lugar, no me resisto a evidenciar la incorrección de la utilización de categorías subvencionales, como son los tipos de viviendas contenidos en los distintos planes de vivienda, en normas sustantivas como es la LOTRUSC.

Sobre los inconvenientes de mezclar urbanismo y vivienda recomiendo la lectura de una entrada con ese mismo título.

Segunda. Que la exigencia de promover viviendas protegidas de régimen especial se ve cumplida con la promoción de viviendas del tipo especial de la adicional primera y que la exigencia de promover viviendas de régimen general se ve cumplida con la promoción de vivienda protegida.

Entiendo que esta tesis es forzada ya que no existe argumento para equiparar régimen general con vivienda protegida. Nótese que en ningún artículo de la ley existe ninguna mención a un tipo de vivienda de régimen general.

Por último, comentar que la Comunidad Autónoma de Cantabria no ha hecho uso de la posibilidad que concedió la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, de dejar en suspenso durante un plazo de 4 años la reserva mínima de suelo para vivienda protegida establecida en el artículo 10.1 b) del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.