La Isla de la Torre. Santander.

En la presente entrada trataré la cuestión de quién puede ser usuario de una vivienda protegida a tenor de la regulación de la Ley de Vivienda Protegida de Cantabria.

El artículo 3 “Propietarios y usuarios” establece que podrán ser propietarios de las viviendas protegidas las personas físicas o jurídicas. Añadiendo a continuación que “Únicamente las personas físicas podrán ser usuarios de las viviendas protegidas. También podrán ser usuarios de las viviendas protegidas las administraciones públicas o entidades públicas o privadas para destinarlas al alojamiento de personas pertenecientes a colectivos vulnerables que precisen de tutela especial”.

Por tanto, en lo que se refiere al usuario de las viviendas protegidas existe una regla general y una especial:

Regla general: los usuarios tienen que ser personas físicas lo que veta la utilización de las viviendas protegidas por las personas jurídicas.

Regla especial: cuando se trate de dar alojamiento a personas pertenecientes a colectivos vulnerables que precisen de tutela especial podrán ser usuarios de las viviendas las administraciones públicas o entidades públicas o privadas que se encarguen de dicho alojamiento.

Esta excepción pretende dar cabida a los “pisos tutelados” en uso de instituciones sin ánimo de lucro y cuyo origen se encuentra en el artículo 5 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Vivienda y Rehabilitación 2009/2012.

Al respecto señalar que el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, establece que

En los proyectos de viviendas protegidas, se programará un mínimo de un cuatro por ciento con las características constructivas y de diseño adecuadas que garanticen el acceso y desenvolvimiento cómodo y seguro de las personas con discapacidad.

Las viviendas objeto de la reserva prevista en este artículo destinadas al alquiler, podrán adjudicarse a personas con discapacidad individualmente consideradas, unidades familiares con alguna persona con discapacidad o a entidades sin ánimo de lucro del sector de la discapacidad, siempre que en este último supuesto se destinen por esas entidades a la promoción de la inclusión social de las personas con discapacidad y de la vida autónoma, como viviendas asistidas, viviendas compartidas, viviendas de apoyo o a proyectos de vida independiente de personas con discapacidad.

Las condiciones para ser usuario las encontramos en el artículo 4 con el siguiente contenido:

Artículo 4. Requisitos de los usuarios de viviendas protegida.

1. Los usuarios de las viviendas protegidas deberán cumplir además de los requisitos económicos y personales que se establezcan, los siguientes:

Una cuestión previa de sumo interés es dilucidar si los requisitos para ser usuario de una vivienda protegida deben cumplirse por el titular del negocio jurídico que sustente la ocupación de la vivienda o si, por el contrario, deben cumplirse por todos los miembros de su unidad familiar.

Al respecto es importante tener presente que el usuario puede ser o no el propietario de la vivienda.

En el primer caso se habrá producido la adquisición de una vivienda protegida por quien cumple las condiciones para ser usuario. Esta posibilidad plantea la duda de la exigibilidad de los requisitos a todos los miembros de la unidad familiar cuando la adquisición se realiza por uno de los miembros de una unidad familiar en la que el régimen económico matrimonial es el de separación de bienes.

A mi juicio, el principio que debe inspirar toda la política de vivienda protegida es el de “necesidad de vivienda”. Siendo esto así, las condiciones personales deben ser exigibles respecto de todos los miembros de la unidad familiar. Difícilmente se compagina con tal principio una situación en la que el cónyuge no adquirente dispone de varias viviendas en propiedad.

En el segundo caso estaremos ante un usuario no propietario que ha adquirido por algún título jurídico el derecho a usar una vivienda protegida. Lo usual es que dicho uso quede amparado por un contrato de arrendamiento. La duda en este caso se plantea dada la postura del Tribunal Supremo que niega el carácter ganancial a los contratos de arrendamiento a los que considera negocios jurídicos generadores de derechos personales entre arrendador y arrendatario (Sentencias de 3 de abril de 2009 y 22 de marzo de 2013). Este planteamiento supone que la única relación jurídica existente en los contratos de arrendamiento se produce entre el propietario y el arrendatario.

A partir de esta consideración, surfe el interrogante de si las condiciones para ser usuario de una vivienda protegida se deben cumplir por el arrendatario o por todos los miembros de su unidad familiar, pensemos en el cónyuge no arrendatario. Al igual que en el caso anterior, atendiendo al principio de “necesidad de vivienda”, me inclino por entender que las condiciones de usuario deben cumplirse por todos los miembros de la unidad familiar.

a) Carecer de una vivienda en propiedad.

El usuario de una vivienda protegida no puede ser propietario de otra vivienda. Es importante tener presente que la ley establece este condicionamiento con independencia de que existan o no ayudas públicas al acceso a la vivienda, continuando la senda inaugurada por el artículo 3 del Plan de Vivienda 2009/2012, separándose de esta manera de la tradición legislativa estatal que únicamente impedía adquirir una vivienda protegida si se disponía de otra vivienda protegida, pero sin ninguna limitación a la adquisición cuando la otra vivienda de la que se disponía era libre (artículo 106 del Decreto 2114/1968, de 24 de julio). El Plan de Vivienda 2009/2012 condicionaba el acceso a la vivienda, no solo el acceso a la financiación.

Este requisito está relacionado directamente con la finalidad que deben tener las viviendas protegidas: servir de domicilio a personas que lo necesiten, condición que se pone de manifiesto cuando se carece de vivienda en propiedad. Acudimos de nuevo al principio de “necesidad de vivienda”.

Ahora bien, este requisito plantea algunos interrogantes, cuya solución requerirá del oportuno desarrollo reglamentario:

1) ¿Puede ser usuario de una vivienda protegida quien tiene un porcentaje de propiedad sobre otra vivienda libre o protegida? Estoy pensando en casos en que por razones diversas, habitualmente ligadas a una sucesión hereditaria, se adquiere una cuota de propiedad sobre otra vivienda. A mi juicio, el desarrollo reglamentario debería responder afirmativamente a la cuestión siempre que se justificase debidamente la falta de disponibilidad de la otra vivienda. En este sentido me parece correcto recoger la filosofía del artículo 3.1 del Plan de Vivienda 2009/2012, que impedía a los demandantes de vivienda y financiación ser titulares de una vivienda libre salvo que existiese privación de su uso por causas no imputables al interesado.

Entiendo que debería excepcionarse el cumplimiento de este requisito siempre que se justifique que no se dispone de la otra vivienda que se ostenta en propiedad por causas no imputables.

2) ¿Puede el propietario y usuario de una vivienda protegida adquirir otra vivienda? A esta cuestión, a mi juicio, debe responderse afirmativamente dada la especial configuración de la condición del propietario de vivienda protegida que establece la ley aunque con un condicionante: siempre que la vivienda protegida se use por otra persona que cumpla las condiciones para ser usuario.

Lo que entiendo no debe permitirse es que el propietario y usuario de una vivienda protegida que adquiera otra vivienda siga utilizando la vivienda protegida ya que esa adquisición sobrevenida denota la ausencia de necesidad de vivienda. Para articular tal planteamiento, entiendo, es necesario regular un procedimiento que regule tales situaciones, estableciendo autorizaciones para adquirir, plazos, etc.

Algunas comunidades autónomas han regulado esta cuestión; así, la Ley catalana 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda establece que los propietarios de viviendas de protección oficial no pueden adquirir otras viviendas en el plazo de cinco años desde la adquisición de la vivienda protegida, aunque no la destinen a residencia habitual y permanente (artículo 81).

3) Esta cuestión nos hace surgir otro nuevo interrogante ¿Qué ocurre cuando la otra vivienda ha sido adquirida a través de una transmisión mortis causa? A mi juicio, esta situación debería ser objeto de una regulación diferenciada atendiendo a que se trata de una adquisición no voluntaria. No me parece razonable que un usuario de una vivienda protegida que adquiera por herencia otra vivienda se vea obligado a desocupar la vivienda protegida.

Ejemplo de regulación diferenciada la encontramos en el artículo 21 del Decreto 211/2008, de 4 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de solicitantes de vivienda protegida y de adjudicación de viviendas protegidas de Aragón

b) No ostentar la titularidad de un derecho real de goce o disfrute vitalicio sobre una vivienda.

Este requisito afecta en especial a las situaciones de usufructo. Al respecto debe tenerse en cuenta que la redacción da lugar a la admisibilidad de los usufructos temporales.

c) Estar debidamente inscritos en el Registro de demandantes de viviendas protegidas de Cantabria.

Esta exigencia debe ponerse en relación con el artículo 20.5 que al referirse al procedimiento de adjudicación establece:

A los efectos anteriores, se crea el registro de demandantes de vivienda protegida de Cantabria. Mediante decreto se regularán al menos su contenido y actualización, el órgano responsable del registro y el acceso al mismo.

El artículo 27 del Decreto 12/2006, de 9 de febrero, por el que se establecen medidas para favorecer el acceso de los ciudadanos a la vivienda en Cantabria, creó el Registro Público de Demandantes de Viviendas de Cantabria, de carácter voluntario y gratuito, de naturaleza puramente administrativa.

Este Registro fue objeto de desarrollo reglamentario mediante la aprobación de la Orden OBR/8/2006, de 27 de diciembre, de la Organización y Funcionamiento del Registro de Demandantes de Vivienda Protegida en la Comunidad Autónoma de Cantabria, derogada por la Orden OBR/7/2010, de 10 mayo, por la que se regula la organización y el funcionamiento del Registro de Demandantes de Viviendas Protegidas en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

El artículo 7 de esta última orden establece que para acceder a una vivienda protegida en régimen de ocupación y, en su caso, a las ayudas que pudieran corresponder, toda persona o unidad familiar deberá estar inscrita previamente en el Registro de Demandantes de Vivienda de Cantabria.

Respecto al cumplimiento de este requisito se plantea una duda interesante que deberá ser objeto de concreción en el desarrollo reglamentario: ¿El cumplimiento de los requisitos personales y económicos establecidos por la ley deben producirse en el momento de la inscripción en el registro o en el momento de la adquisición del uso? En el Plan de Vivienda 2009/2012 la regulación establecida por la Comunidad Autónoma de Cantabria en el artículo 6.2 del Decreto 68/2009, de 24 de septiembre, exigió el cumplimiento de los requisitos en el momento en que el interesado realiza la inscripción en el registro, sin perjuicio de que la administración solo esté obligada a su comprobación en el momento de la solicitud de visado de los contratos o de las ayudas.

En caso de que se mantenga una postura continuista debería justificarse en el momento de la inscripción la necesidad de vivienda y el cumplimiento de los requisitos económicos establecidos, aportando a tal efecto la documentación necesaria. Solo de esta manera el registro de demandantes de vivienda se convertirá en un instrumento eficaz de planificación de la política de vivienda protegida.

A título de ejemplo, la ORDEN de 24 de septiembre de 2009, por la que se regula el régimen de inscripción, funcionamiento y estructura del Registro Público de Demandantes de Vivienda Protegida de Canarias, establece que a la solicitud se acompañarán los siguientes documentos:

a) Fotocopia del D.N.I. o N.I.E., en su caso, de todos los miembros de la unidad familiar.

b) Fotocopia del certificado de empadronamiento que acredite la residencia.

c) Fotocopia del libro de familia, o certificación que acredite la constitución de pareja de hecho.

d) Fotocopia del documento que acredite la disminución psíquica, física, y/o sensorial, de cualquier miembro de la unidad familiar, en caso de que fuese alegada.

e) Certificación expedida por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria sobre los ingresos familiares, referidos a todos los miembros de la Unidad Familiar y, en su defecto, copia de la última declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas correspondiente al período impositivo inmediatamente anterior a la solicitud de Inscripción, y, en defecto de ambos, declaración responsable de ingresos.

f) Declaración responsable sobre la necesidad de vivienda y sobre patrimonio.

2. Excepcionalmente podrán ser usuarios de las viviendas quienes no cumpliendo las condiciones establecidas en los apartados a) y b) anteriores, se encuentren en alguno de los siguientes supuestos:

Estas excepciones son análogas a las establecidas por el artículo 64 de la Ley 8/2012, de 29 de junio, de vivienda de Galicia.

a) Haber sido privados del derecho a usar la vivienda como consecuencia de sentencia firme de separación, divorcio o nulidad matrimonial, siempre que se encuentren al corriente de pago de las pensiones alimenticias y compensatorias.

Esta excepción viene a recoger aquella situación en la que uno de los cónyuges pierde el uso de la vivienda manteniendo la propiedad de la misma, respondiendo a la idea antes sostenida de indisponibilidad involuntaria de la vivienda.

b) Que la vivienda esté sujeta a expediente de expropiación forzosa.

Al respecto debe tenerse en cuenta que el expediente expropiatorio se inicia con el acuerdo de necesidad de ocupación (artículo 21.1 LEF). En este caso, a diferencia del siguiente, solo se exige la sujeción, no la efectividad de la pérdida de la vivienda.

c) Que la vivienda esté afectada por actuaciones de emergencia o remodelaciones urbanas que hayan implicado la pérdida del uso de la vivienda.

Es importante tener en cuenta que la pérdida debe haberse producido lo que impide alegar tal excepción en aquellos casos en los que no se haya materializado la perdida de la vivienda. Quizá sea necesario atemperar tal exigencia admitiendo como excepción el inicio urbanístico de las actuaciones de que se trate.

Asimismo, es importante tener en cuenta que la pérdida es del uso no de la propiedad.

3. El Gobierno mediante decreto establecerá los requisitos económicos de los usuarios de las viviendas, niveles de renta y, en su caso, los coeficientes de ponderación.

La regulación de la condiciones económicas de los usuarios de aplicación en la actualidad se encuentra en la Disposición adicional décimo segunda de la Ley, cuestión a la que dedicaré la próxima entrada.

4.  El Gobierno mediante decreto podrá regular otras situaciones excepcionales que justifiquen exonerar a los usuarios de las viviendas del cumplimiento de los requisitos establecidos en los apartados 1.a) y 1.b) de este artículo.

Esta atribución legislativa permitirá que mediante norma reglamentaria el Consejo de Gobierno establezca otras excepciones que se unirán a las establecidas en el apartado 2 del presente artículo.

Los apartados 1, 2 y 4 del presente artículo vienen a establecer lo que doctrinalmente se ha denominado “necesidad de vivienda”, lo que exigirá un mayor detalle en su regulación a través del oportuno desarrollo reglamentario, como han realizado otras comunidades autónomas. A título de ejemplo:

– Decreto 211/2008, de 4 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de solicitantes de vivienda protegida y de adjudicación de viviendas protegidas de Aragón.

– Capítulo II del Decreto foral de Navarra 25/2011, de 28 de marzo, por el que se regula el censo de solicitantes de vivienda protegida.

Para todos aquellos que quieran profundizar sobre la cuestión de la “necesidad de vivienda” les recomiendo la lectura de los libros Derecho a la vivienda y burbuja inmobiliaria de Julio Tejedor Bielsa y el Beneficiario de las viviendas sometidas a un régimen de protección pública de Nicolás Alejandro Guillén Navarro.

5. Las normas que establezcan los requisitos económicos de los usuarios de las viviendas podrán determinar la ponderación de los ingresos familiares aplicando coeficientes en función del número de miembros de la unidad familiar, la edad, existencia de discapacitados en la misma y otros factores que se estimen oportunos, teniendo en cuenta criterios de progresividad en su determinación.

A esta cuestión dada su íntima relación con los requisitos económicos dedicaré la próxima entrada.